2016年是“十三五”開局之年，中國經(jīng)濟該如何走下去?此前的中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)給出了答案——去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板。其中，“去產(chǎn)能”是中央經(jīng)濟工作會議所確定的2016年五大結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)之首，而處置僵尸企業(yè)被看作是“去產(chǎn)能”的“牛鼻子”。

　　產(chǎn)能過剩與僵尸企業(yè)之間究竟是什么關(guān)系?產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)政策又有什么關(guān)聯(lián)?產(chǎn)能過剩背景下產(chǎn)業(yè)政策如何轉(zhuǎn)型?從理論上來分析，僵尸企業(yè)可以導(dǎo)致并惡化產(chǎn)能過剩，反過來，產(chǎn)能過剩亦可以導(dǎo)致僵尸企業(yè)的產(chǎn)生。似乎這二者總是如影隨形。但縱觀國際經(jīng)驗，發(fā)達國家曾面臨的產(chǎn)能過剩，大多是經(jīng)濟走向成熟，產(chǎn)業(yè)升級所帶來的必然結(jié)果，而僵尸企業(yè)問題往往是由于某個偶發(fā)因素導(dǎo)致企業(yè)盈利或資產(chǎn)受到?jīng)_擊，并非經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。然而，在中國，僵尸企業(yè)與產(chǎn)能過?？偰懿黄诙觥５谝淮伟l(fā)生在20世紀90年代，當時，紡織、家電等輕工業(yè)、消費品行業(yè)出現(xiàn)了比較嚴重的產(chǎn)能過剩，而那些陷入經(jīng)營困難的國有企業(yè)正是典型的僵尸企業(yè)。第二次即發(fā)生在我們所熟知的當下。為什么會發(fā)生這樣的情況?

　　一、產(chǎn)能過剩概念界定

　　美國經(jīng)濟學(xué)家E.H.Chamberlin(1933)所著的《壟斷競爭理論》，最早從微觀視角給出了產(chǎn)能過剩的定義，即企業(yè)實際生產(chǎn)能力相對于市場需求的過剩，并基于兩個維度對產(chǎn)能過剩的必要性作了討論：一是企業(yè)為應(yīng)對生產(chǎn)經(jīng)營過程中的各種意外沖擊，有必要保持一定程度的過剩產(chǎn)能。二是從競爭和規(guī)模經(jīng)濟角度看，如果一個行業(yè)的產(chǎn)能過度集中于一家企業(yè)，可能不利于競爭;如果過于分散，又不利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。不同行業(yè)由于經(jīng)濟技術(shù)特點和市場需求特點的差異，需要在競爭和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)之間進行平衡以確定最佳產(chǎn)能利用率。

　　產(chǎn)能是否過剩的分界點

　　產(chǎn)能利用率很難達到100%，出現(xiàn)一定的產(chǎn)能閑置并不意味著產(chǎn)能過剩。國家發(fā)改委曾經(jīng)表示，產(chǎn)能的利用率超過80%～85%的幅度比較合理。在市場經(jīng)濟條件下，只有適度的富余，才能夠激發(fā)市場的競爭，才能夠推進企業(yè)的技術(shù)進步、管理的提升。根據(jù)北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉的研究，81%～82%是一個分界點，處于這個區(qū)域表示工業(yè)運行處于正常水平，經(jīng)濟增速與潛在增速應(yīng)該相當，物價不會出現(xiàn)大漲大跌。高于這個分界點表示需求旺盛，開工率很高;低于這個分解點則表示存在一定程度的產(chǎn)能過剩。高于85%表示產(chǎn)能不足，低于75%表示產(chǎn)能過剩非常嚴重。

　　國內(nèi)對產(chǎn)能過剩問題的討論，除微觀視角外，更多的是基于改革開放以來我國屢屢發(fā)生大面積、持續(xù)性嚴重產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實，強調(diào)宏觀意義上資源配置扭曲導(dǎo)致的體制性、制度性產(chǎn)能過剩，即產(chǎn)能過剩更多源于計劃經(jīng)濟下政府代替市場配置資源、推行不成功產(chǎn)業(yè)政策的體制性弊端。導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的原因很多，由于本次論壇的主題是“產(chǎn)業(yè)政策的總結(jié)反思展望”，本節(jié)討論的是產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過剩，我僅就產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過剩之間的關(guān)系作簡單梳理，并對產(chǎn)能過剩及產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型提出自己一點不成熟的看法，希望大家批評指正。

　　二、國內(nèi)產(chǎn)能過剩趨勢判斷及成因分析

　　當前，中國工業(yè)部門正面臨嚴重的產(chǎn)能過剩問題，產(chǎn)能過剩涉及的行業(yè)和領(lǐng)域廣泛。具體來說，鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、機床等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過剩;銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯;多晶硅、風電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品也出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩;氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品也呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩的態(tài)勢。正因為如此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為未來經(jīng)濟發(fā)展主基調(diào)中，“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”就成了近期工作的核心任務(wù)。分析國內(nèi)歷次產(chǎn)能過?？勺鞒鋈缦屡袛啵?/p>

　　一是體制性產(chǎn)能過剩將反復(fù)出現(xiàn)并將持續(xù)較長時間

　　中國轉(zhuǎn)軌過程中，在土地的模糊產(chǎn)權(quán)、銀行預(yù)算軟約束以及地方政府干預(yù)金融等體制缺陷背景下，市場協(xié)調(diào)供需均衡的機制難以有效運轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致系統(tǒng)性的產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟波動加劇。當前經(jīng)濟體制脫胎于完全封閉的計劃經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)軌特征明顯，市場經(jīng)濟主體仍在逐步形成并完善、市場主體間公平競爭形成仍需時日。從1992年黨的十四大提出我國的經(jīng)濟體制改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制(其核心任務(wù)是處理好計劃與市場之間的關(guān)系)到2013年黨的十八屆三中全會提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”目標的確立用了21年。要落實市場決定資源配置，更好的發(fā)揮政府作用，意味著未來中國要構(gòu)建一個適應(yīng)全球市場規(guī)則的國內(nèi)市場體系、政府運作體系和司法體系，這過程將異常復(fù)雜而漫長，期間體制可能出現(xiàn)反復(fù)甚至倒退。也就是說，政府與市場有效協(xié)作的機制不健全、諸多不合理的體制機制將延續(xù)較長一段時間，這將在很大程度上削弱市場信號對產(chǎn)能利用的調(diào)節(jié)作用，市場主體仍將難以形成準確的市場判斷和預(yù)期，這將使尚未完成工業(yè)化發(fā)展的中國再次面臨過去、今天出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩局面。

　　二是重資產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能過剩與輕工業(yè)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩將長期并存

　　1.20世紀九十年代以來，重資產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能過剩與投資周期基本吻合。

　　政府主導(dǎo)投資的重點不是效率而是規(guī)模，所涉及的行業(yè)自然就是可以吸納大量投資的重資產(chǎn)行業(yè)，如鋼鐵、造船等行業(yè)。再加上地區(qū)之間的惡性競爭，過度投資進而導(dǎo)致重資產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能過剩幾乎是必然的結(jié)果。

　　1992年黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”和“國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的目標，市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的擴大掀起了一輪新的投資高潮。在此背景下，企業(yè)普遍對市場空間預(yù)期過于樂觀，盲目投資、蜂擁而上和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致1992-1996年間陸續(xù)積累了大量的過剩產(chǎn)能。

　　1997-1998年亞洲金融危機對中國的出口產(chǎn)生了直接的壓力，需求端的壓力傳導(dǎo)到供給端，暴露了前期企業(yè)過度擴張產(chǎn)生的一系列問題。

　　20世紀90年代，紡織、家電等輕工業(yè)、消費品行業(yè)出現(xiàn)了比較嚴重的產(chǎn)能過剩，工業(yè)企業(yè)利潤率出現(xiàn)下滑，企業(yè)疲于償債，在當時被普遍認為是一個主要問題。

　　2008年，為抵御全球金融危機帶來的外部沖擊，中國政府推出了總規(guī)模達4萬億的財政刺激計劃，并由此帶動了數(shù)十萬億的地方投資。這些投資大多涌向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和房地產(chǎn)行業(yè)，大幅刺激對鋼鐵、水泥、煤炭等行業(yè)的需求。經(jīng)濟很快觸底回升，但卻表現(xiàn)出明顯的后勁不足。隨著人為制造的需求快速回落，產(chǎn)能過剩問題也就愈演愈烈。

　　2.輕工業(yè)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩突出。

　　改革開放之初，居民消費還處于滿足“吃穿用”階段，在國家優(yōu)先發(fā)展輕工業(yè)政策的支持下，以滿足人們初級消費為主的紡織、家電等輕工產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展。產(chǎn)品供需狀況迅速從短缺型向平衡和富余型轉(zhuǎn)化，部分輕工業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了開工不足、產(chǎn)品庫存積壓等狀況，以彩電、冰箱等家電制造業(yè)為代表的輕工業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題。隨著市場競爭加劇，輕工業(yè)產(chǎn)能利用水平總體保持了較低水平，過?，F(xiàn)象較為普遍。除經(jīng)濟周期等因素外，輕工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩較大程度上源于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于需求結(jié)構(gòu)升級，“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩”特征較為明顯。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級。一方面，以基本消費品為代表的一些輕工產(chǎn)品市場趨于飽和;另一方面，市場需求不斷由低端、低附加值產(chǎn)品向高端、高附加值產(chǎn)品轉(zhuǎn)換，在此期間，部分輕工行業(yè)未能適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化而及時升級調(diào)整，形成低端產(chǎn)品過剩而高端產(chǎn)品供給能力不足共存的現(xiàn)象。當前，我國多數(shù)輕工產(chǎn)業(yè)處于國際產(chǎn)業(yè)鏈分工的低端環(huán)節(jié)，在大量低端勞動密集型產(chǎn)品相對過剩的同時，仍有部分高端產(chǎn)品需要進口。這一現(xiàn)象仍將持續(xù)較長時間。

　　三、產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)政策分析

　　產(chǎn)能過剩的成因比較復(fù)雜，這里僅就產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩作簡要分析。中國產(chǎn)業(yè)政策中具有強烈“扶大限小”的政策傾向，且產(chǎn)業(yè)培育政策重點在于對企業(yè)的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持，強化了企業(yè)規(guī)模擴張沖動，是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的重要原因。

　　現(xiàn)實生活中，談及產(chǎn)業(yè)政策常常令人望而卻步，不僅因為它的分析難，需直面政府和市場的雙向互動因而涵蓋面實在太廣，而且話題敏感，常會遭到市場原教旨主義者的意識形態(tài)式的抵觸：政府失敗要比市場失靈更嚴重。所以有學(xué)者認為最好的產(chǎn)業(yè)政策就是政府無為而治。如此造成的客觀后果，就是嚴重缺乏比較獨立的學(xué)院研究和基礎(chǔ)研究，客觀上使得產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究嚴重滯后于實踐操作，產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行缺乏足夠全面的理論指導(dǎo)，進一步增加了產(chǎn)業(yè)政策失敗的可能性。

　　1.產(chǎn)業(yè)政策回顧

　　(1)“七五計劃”產(chǎn)業(yè)政策一詞首次出現(xiàn)在官方文件，1949年-1977年，中國采取優(yōu)先支持重工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

　　產(chǎn)業(yè)政策一詞正式出現(xiàn)在官方文件中是“七五計劃”。此文件于1983年由國務(wù)院著手組織起草，1985年上半年擬訂了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議》，1986年3月經(jīng)六屆人大四次會議審議批準。產(chǎn)業(yè)政策正式列入官方文件。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策“七五計劃”中的第二部分，涵蓋第六到第十五章。

　　新中國成立后，為了應(yīng)對復(fù)雜的國際環(huán)境，中國照搬了前蘇聯(lián)的經(jīng)濟政策，在產(chǎn)業(yè)政策選擇方面，采取優(yōu)先支持重工業(yè)發(fā)展的宏觀政策，較快地建立起了比較完整的工業(yè)體系，但同時也造成了農(nóng)、輕、重比例的嚴重失衡。文革后中國面臨的經(jīng)濟形勢：產(chǎn)品全面短缺，尤其是消費品奇缺，呈現(xiàn)出較為嚴重的短缺經(jīng)濟特征;國民經(jīng)濟各部門比例嚴重失調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題相當嚴重：一是農(nóng)業(yè)遠落后于工業(yè)，勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)產(chǎn)品不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需要，甚至不能解決國民的溫飽問題。二是輕工業(yè)落后，勞動生產(chǎn)率低，導(dǎo)致市場供應(yīng)緊張，人民生活比較困難。三是能源、電力、燃料、動力以及交通運輸業(yè)發(fā)展滯后，成為阻礙經(jīng)濟快速發(fā)展的“瓶頸”產(chǎn)業(yè)。

　　(2)1978-1989年：解決農(nóng)、輕、重比例嚴重失調(diào)的產(chǎn)業(yè)政策

　　1978年國家公布了《中共中央關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，其重要內(nèi)容就是解決農(nóng)、輕、重比例嚴重失調(diào)問題。為了扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟整體嚴重失衡的局面，從1979年開始，在“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針指導(dǎo)下，進行了為期3年的國民經(jīng)濟調(diào)整。“六五”(1981-1985年)時期繼續(xù)貫徹執(zhí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，進一步解決過去留下的阻礙經(jīng)濟發(fā)展的各種問題。

　　除輕工業(yè)政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)折以外，“七五”計劃基本延續(xù)了“六五”時期的政策思路，繼續(xù)對農(nóng)業(yè)、交通運輸、郵電通信、能源原材料等部門采取扶持和優(yōu)惠政策。而針對20世紀80年代中后期出現(xiàn)的以家電產(chǎn)業(yè)為代表的全國范圍的輕紡工業(yè)大規(guī)模重復(fù)建設(shè)，輕工業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向限制發(fā)展，采取了計劃定點和目錄管理辦法，限制定點和目錄之外的企業(yè)發(fā)展。此外，國家鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出“有重點地開發(fā)知識密集和技術(shù)密集產(chǎn)品”、“有計劃地促進新興產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展”、“運用新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”;明確指出加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提出了力爭到1990年將第三產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比值由1985年的21.3%提高到25.5%的目標。

　　(3)1989年到20世紀90年代末期：開始明確探索制定和運用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。

　　1989年，國家頒布了第一個明確的產(chǎn)業(yè)政策文件《國務(wù)院關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》。《決定》對國家主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和目標提出了基本要求，提出了20世紀90年代政府支持、限制以及禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。為保證政策得以實施，還制定了投資優(yōu)先順序表和有差別的稅率和利率。在實施過程中，初步建立了包括綜合部門、專業(yè)部門和省級計劃部門的產(chǎn)業(yè)政策工作機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

　　1994年，國家頒布《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的總綱。根據(jù)《綱要》提出的原則，國家先后頒布了《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》等，成為指導(dǎo)具體產(chǎn)業(yè)行為和發(fā)展的專項產(chǎn)業(yè)政策。

　　由于十四大剛開始明確建立社會主義市場經(jīng)濟體制，也就是中國開始打破計劃經(jīng)濟體制壁壘，期間的產(chǎn)業(yè)政策自然是以行政手段為主，并因此也取得了階段性的效果，但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，直接的行政手段必須向間接的、經(jīng)濟的手段轉(zhuǎn)變，更多地運用法律、財政、金融、稅收、信息等手段來調(diào)控經(jīng)濟。

　　(4)21世紀特別是中國加入WTO以來：產(chǎn)業(yè)政策的制定與宏觀調(diào)控政策配合運用逐步成熟。

　　2002年開始，中國經(jīng)濟步入了新一輪以重化工業(yè)快速增長為特征的經(jīng)濟增長周期。在此輪重化工業(yè)高速增長中，低技術(shù)含量、高能耗、高污染的重化工業(yè)粗放增長的特點尤其突出。與此同時，技術(shù)和知識密集的高附加值的產(chǎn)業(yè)比重偏低，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化、過度競爭等問題影響著中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化升級。這一時期，中國逐步建立了以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的國家產(chǎn)業(yè)政策體系，開展了新一輪的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，并取得重要進展。農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機;工業(yè)結(jié)構(gòu)升級加快，住宅、汽車、電子通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)快速增長，帶動鋼鐵、有色金屬、建材、化工、機械設(shè)備等提供中間產(chǎn)品的行業(yè)，并進一步拉動了電力、煤炭、石油等能源行業(yè)的增長;能源、交通、重要原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快，工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的趨勢十分明顯。

　　2006年《國務(wù)院關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通知》(以下簡稱《結(jié)構(gòu)調(diào)整通知》)中的重點措施是：嚴把土地、信貸兩個閥門，嚴格控制固定資產(chǎn)投資;在環(huán)境、安全、技術(shù)、規(guī)模方面制定更加嚴格的標準，提高準入門檻，嚴格控制新上項目;淘汰落后生產(chǎn)能力，促進兼并重組;加強信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保等政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合;健全行業(yè)信息發(fā)布制度;深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革。

　　2009年9月頒布的《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)中的對策措施有9點：嚴格市場準入，強化環(huán)境監(jiān)管，依法依規(guī)供地，實行有保有控的金融政策(信貸審批)，嚴格項目審批管理，做好企業(yè)兼并重組，建立信息發(fā)布制度，實行問責制，深化體制改革。這些措施在很大程度上是原有產(chǎn)能過剩治理措施的延續(xù)，《若干意見》與《結(jié)構(gòu)調(diào)整通知》相比，細化了土地控制和信貸控制的措施，新增了問責制的內(nèi)容，試圖通過行政問責制來保障政策的實施。

　　(5)十八大以來，特別是十八屆三中全會提出市場決定資源配置以來，產(chǎn)業(yè)在不斷進行適應(yīng)性的調(diào)整，向更注重發(fā)揮比較優(yōu)勢、強化市場功能和提供信息、穩(wěn)增長的方向轉(zhuǎn)變。自2012年本屆政府履職以來，就陸續(xù)發(fā)布了如節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、云計算創(chuàng)新信息產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意設(shè)計產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等一系列產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)意見或通知。比如，2016年還發(fā)布了《關(guān)于促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于石化產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見》等。

　　2、產(chǎn)業(yè)政策分類。

　　依據(jù)我個人理解，對產(chǎn)業(yè)政策進行分類。

　　一是產(chǎn)業(yè)組織政策(主要是防止壟斷、構(gòu)建平等市場主體、鼓勵競爭);

　　二是產(chǎn)業(yè)扶持政策(主要是針對國內(nèi)相對弱小產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)予以必要的扶持或者敏感的國防軍事等利潤率低的產(chǎn)業(yè))

　　三是產(chǎn)業(yè)促進政策或叫產(chǎn)業(yè)增長政策(主要是指政府以趕超為目的的一系列促進政策及出于穩(wěn)增長角度考慮推出的產(chǎn)業(yè)政策，比如房地產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè));

　　四是產(chǎn)業(yè)退出政策(這方面做得比較少，在中國，政策制訂容易，退出異常艱難)。

　　3、產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)政策。

　　產(chǎn)能過剩首先直接與產(chǎn)業(yè)促進政策有關(guān)，且由于政治體制原因，中央制訂的產(chǎn)業(yè)政策，地方都必須落實，特別是穩(wěn)增長的產(chǎn)業(yè)政策，對應(yīng)的是重大項目，項目意味著資源，因為地方競相爭取;其次與具有相當數(shù)量國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)主體結(jié)構(gòu)有關(guān);第三，與政府+國有銀行+國有企業(yè)三位一體的預(yù)算軟約束體系有關(guān)。這使得產(chǎn)業(yè)擴張的群羊效應(yīng)極易發(fā)生。第四，產(chǎn)業(yè)政策退出機制欠缺，這使得市場無法出清。

　　4、產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的時間節(jié)點及治理

　　回顧幾次產(chǎn)能嚴重過剩，不難發(fā)現(xiàn)都發(fā)生在政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資之后。上世紀90年代以來，我國投資出現(xiàn)過三次明顯的加速增長期，分別出現(xiàn)在1993年、2003年和2009年。這三次投資快速增長，都明顯與政府作用有關(guān)。且導(dǎo)致了隨后幾年的嚴重產(chǎn)能過剩。

　　(1)1998-2002年供給過剩

　　鄧小平南巡講話后，我國各地發(fā)展經(jīng)濟的熱情高漲，與此同時也出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、高投資膨脹等問題。1992年和1993年全社會固定資產(chǎn)投資總額增速分別高達44.43%和61.78%。連續(xù)幾年投資的高增長為1997年亞洲金融危機后嚴重的產(chǎn)能過剩埋下了隱患。

　　(2)2004年2006年的產(chǎn)能過剩

　　2003年各地政府陸續(xù)換屆。在急于追求政績的動機驅(qū)使下，各地政府大上項目，各類工業(yè)項目、各類開發(fā)園區(qū)、各類城建設(shè)施，紛紛上馬。當年固定資產(chǎn)投資增長27.7%，其后幾年投資增長率一直居高不下。

　　(3)2008年-2010年的產(chǎn)能過剩

　　盡管政府從2005年就開始防治產(chǎn)能過剩，但并未取得明顯成效，2008年下半年后受國際金融危機沖擊，產(chǎn)能過剩問題突出，政府采取一系列措施擴大投資，地方融資平臺項目大規(guī)模發(fā)展，2009年投資增長30.1%，在拉動經(jīng)濟回升的同時，也埋下了產(chǎn)能過剩的隱患。

　　(4)2014年至今的產(chǎn)能過剩

　　2009年的投資及12年的換屆效應(yīng)后的投資大幅增加，以及國內(nèi)國際經(jīng)濟不景氣，導(dǎo)致今天產(chǎn)能過剩局面。

　　5、產(chǎn)能過剩治理的標治性事件及核心政策文件

　　(1)2004年的鐵本事件

　　鐵本事件發(fā)生后，時有分析指出，國務(wù)院嚴肅處理這起案件，并責成江蘇省和有關(guān)部門處理這起案件的有關(guān)責任人，表明了黨中央、國務(wù)院嚴肅法紀、依法行政的決心，也是當前加強宏觀調(diào)控、保持政令暢通的一項重要措施。產(chǎn)能過剩治理標志性文件：

　　(2)2006年頒布《國務(wù)院關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通知》

　　重點措施：嚴把土地、信貸兩個閥門，嚴格控制固定資產(chǎn)投資;在環(huán)境、安全、技術(shù)、規(guī)模方面制定更加嚴格的標準，提高準入門檻，嚴格控制新上項目;淘汰落后生產(chǎn)能力，促進兼并重組;加強信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保等政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合;健全行業(yè)信息發(fā)布制度;深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革。

　　(3)2009年9月頒布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。九大重點措施：嚴格市場準入，強化環(huán)境監(jiān)管，依法依規(guī)供地，實行有保有控的金融政策(信貸審批)，嚴格項目審批管理，做好企業(yè)兼并重組，建立信息發(fā)布制度，實行問責制，深化體制改革。

　　(4)2015年12月中央經(jīng)濟工作會提出,2016年經(jīng)濟社會發(fā)展主要是抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。從目前采取的政策來看，依舊是過剩產(chǎn)能目標的分解。這樣的行政手段干預(yù)，只會產(chǎn)生新的循環(huán)。

　　四、產(chǎn)業(yè)政策如何轉(zhuǎn)型

　　回顧了產(chǎn)業(yè)政策的歷程并分析產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系后，要推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，首先需要了解到底是什么機構(gòu)在制訂產(chǎn)業(yè)政策。梳理中央部委職能可發(fā)現(xiàn)，涉及產(chǎn)業(yè)政策制訂的部委包括國家發(fā)改委(主要集中在產(chǎn)業(yè)司，基礎(chǔ)司和高新技術(shù)司)、工信部(主要集中在產(chǎn)業(yè)司、科技司、中小企業(yè)司、節(jié)能綜合利用司、裝備工業(yè)司、國防科技工業(yè)局)、科技部(主要集中在基礎(chǔ)研究司和高新技術(shù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化司)、農(nóng)業(yè)部(主要是產(chǎn)業(yè)司)、文化部(主要是產(chǎn)業(yè)司)、商務(wù)部(主要是機電和科技產(chǎn)業(yè)司)等。可見，產(chǎn)業(yè)政策并非國家發(fā)改委一家在制訂。那么，在現(xiàn)行機制下，這些部委制訂的產(chǎn)業(yè)政策能否按我們理論探討的，或者說根據(jù)三中全會市場決定資源配置精神，去制訂產(chǎn)業(yè)政策呢?我對此并不樂觀。1992年提出社會主義市場經(jīng)濟至2013年市場決定資源配置，用了21年才初步建立起一套市場體系架構(gòu)。可見，真正從文件到落實的過程是需要時間的，作為建立市場經(jīng)濟體制的另一關(guān)鍵性文件，即四中全會從文件中正式提出依法治國落實也需要漫長的時間?；诂F(xiàn)階段中國面臨的政治體制、決策機制、經(jīng)濟體制等因素考量，我個人認為未來的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，需要考慮以下幾方面的因素：

　　一是要再次解放思想：要從過去既有思維模式中走出來，從市場決定資源配置、依法治國、國際規(guī)則國內(nèi)化的角度考慮產(chǎn)業(yè)政策的制訂。

　　二是厘清央地關(guān)系，打破地方壁壘，構(gòu)建統(tǒng)一的國內(nèi)市場體系和監(jiān)督體系;

　　三是加快行政體制改革，促進政府從經(jīng)濟主導(dǎo)型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，減少非必要的政府投資，確立市場的投資主體地位，優(yōu)化企業(yè)特別是國有企業(yè)通過市場實現(xiàn)要素優(yōu)化配置和進入退出的機制。

　　四是理順資源和要素價格機制，清理各類選擇性優(yōu)惠政策，減少行政審批和干預(yù)，消除因體制機制障礙和政策傾斜對市場配置資源的不利影響，政策公開、公平、公正的對待各市場主體，從而推動產(chǎn)業(yè)政策從挑選型向普適性，競爭性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。

　　五是優(yōu)化決策流程， 整合協(xié)調(diào)各部門產(chǎn)業(yè)政策的同時，對現(xiàn)行出臺的產(chǎn)業(yè)政策利弊得失做系統(tǒng)評估，加快與產(chǎn)業(yè)政策對應(yīng)的體制機制改革，打通推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的最后一公里。

　　六是促進市場導(dǎo)向的科技研發(fā)，保護知識產(chǎn)權(quán)，推動創(chuàng)新和發(fā)展。同時在少數(shù)市場失靈的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域比如軍事技術(shù)領(lǐng)域等由政府組織技術(shù)攻關(guān)。

　　七是制訂產(chǎn)業(yè)政策評估機制和退出機制，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)組織政策(反壟斷法和破產(chǎn)法)的作用。

　　八是改善人力資源供應(yīng)，加大基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究財政投放，發(fā)展多種形式的應(yīng)用型職業(yè)教育等等。

　　總之，過去的產(chǎn)業(yè)政策對促進經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了積極作用，但這些產(chǎn)業(yè)政策過多地以政府選擇代替市場選擇，在某種程度上刺激了過度投資，促成或加劇了產(chǎn)能過剩，降低了資源配置效率，弱化了公平競爭原則。今天，我國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，其核心已不在于討論要不要產(chǎn)業(yè)政策，而是產(chǎn)業(yè)政策的實施如何能以“市場強化型”的方式來彌補市場不足、矯正市場失靈，其最佳取向則是從挑選型政策轉(zhuǎn)向功能型政策，用競爭性政策來取代過去挑選贏家的產(chǎn)業(yè)政策，這樣才能使各個企業(yè)處在公平競爭的起跑線上，為我國市場體系的構(gòu)建創(chuàng)造一個更好的條件。(摘自作者在復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心、復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心和北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究中心主辦，貨殖365經(jīng)濟研究社、上海市人民政府發(fā)展研究中心協(xié)辦的“產(chǎn)業(yè)政策：總結(jié)、反思與展望”研討會上的講話。)