近日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡稱《問責(zé)條例》)，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照執(zhí)行。這是在《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和新的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》實施不久，以及2009年中辦國辦《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》實施七年后，黨中央為堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭而采取的重要舉措。

　　《問責(zé)條例》體現(xiàn)了黨的十八大以來管黨治黨理論和實踐創(chuàng)新成果，是全面從嚴(yán)治黨重要的制度遵循，對于統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)黨的歷史使命，具有十分重要的意義。

　　《問責(zé)條例》共13條，簡明扼要，聚焦全面從嚴(yán)治黨，突出管黨治黨政治責(zé)任，覆蓋各級黨委(黨組)、黨的工作部門和各級紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，強化責(zé)任追究，不僅明確黨的問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)思想和應(yīng)堅持的原則，還規(guī)定了問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)追究的責(zé)任、問責(zé)情形、問責(zé)方式和問責(zé)權(quán)限程序等。

　　作為首部全面規(guī)范和強化黨的問責(zé)工作的重要基礎(chǔ)性法規(guī)，《問責(zé)條例》以黨章為根本遵循，與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和其他黨內(nèi)法規(guī)相銜接，內(nèi)容亮點紛呈，開啟了全面從嚴(yán)治黨的新篇章。

　　充分體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求

　　黨的十八大以來，黨中央堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，將全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)新局面。

　　習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。黨中央緊緊抓住落實主體責(zé)任的關(guān)鍵，把問責(zé)作為從嚴(yán)治黨利器，先后對一批在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)典型問題嚴(yán)肅問責(zé)。強化問責(zé)已成為管黨治黨、治國理政的鮮明特色。

　　《問責(zé)條例》最大的看點在于，著力解決一些黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，以及黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)等方面的突出問題，強調(diào)有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，充分體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求。

　　《問責(zé)條例》不僅規(guī)定了“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”等原則，而且在相關(guān)規(guī)定中也有具體體現(xiàn)。如《問責(zé)條例》規(guī)定實行終身問責(zé)，對失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)嚴(yán)肅問責(zé)。

　　問責(zé)突出“關(guān)鍵少數(shù)”中的少數(shù)

　　《問責(zé)條例》規(guī)定了問責(zé)主體，即由誰問責(zé)的問題，明確問責(zé)主體是有管理權(quán)限和職責(zé)的黨組織，包括從中央到地方的各級黨組織。我們黨擁有8800多萬黨員、440多萬黨組織，問責(zé)工作必須“分級負(fù)責(zé)、層層落實責(zé)任”。

　　明確問責(zé)對象是實行問責(zé)的重要基礎(chǔ)。“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”，這是十八屆三中全會對反腐敗體制機(jī)制建設(shè)的重要部署。習(xí)近平總書記強調(diào)，要落實黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強化責(zé)任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。

　　《問責(zé)條例》作為一部黨內(nèi)法規(guī)，落實黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，將問責(zé)的組織對象界定為各級黨委(黨組)、黨的工作部門和各級紀(jì)委(紀(jì)檢組)，把責(zé)任壓給各級黨組織，分解到黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等工作部門。

　　同時，《問責(zé)條例》督促黨的領(lǐng)導(dǎo)干部踐行忠誠干凈擔(dān)當(dāng)，不是泛泛地針對機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，而是將問責(zé)的干部對象界定為各級黨委(黨組)、黨的工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀(jì)委(紀(jì)檢組)領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負(fù)責(zé)人，突出了“關(guān)鍵少數(shù)”中的少數(shù)。

　　重點問責(zé)三種責(zé)任

　　《問責(zé)條例》強調(diào)黨的問責(zé)工作，是黨組織追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，以及相關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　《問責(zé)條例》要求問責(zé)應(yīng)當(dāng)分清責(zé)任，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上明確指出，黨委的主體責(zé)任是什么?主要是加強領(lǐng)導(dǎo)，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題;堅決糾正損害群眾利益的行為;強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐敗;領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題;黨委主要負(fù)責(zé)同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當(dāng)好廉潔從政的表率。

　　紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，主要是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨委加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。

　　紀(jì)委的經(jīng)常性工作是，對黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，維護(hù)黨紀(jì);對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分;受理黨員的控告和申訴;保障黨員的權(quán)利。

　　《問責(zé)條例》要求，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這里的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，主要負(fù)責(zé)人或直接主管的班子成員對工作不履行或不正確履行職責(zé)，對造成的損失或后果承擔(dān)的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，則是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，班子其他成員對參與決策和工作不履行或不正確履行職責(zé)，對造成的損失或后果承擔(dān)的次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　問責(zé)工作的性質(zhì)和問責(zé)方式

　　對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或稱官員的問責(zé)，有狹義和廣義兩種理解。從狹義上說，主要是指對工作嚴(yán)重失誤、失職和用人失察等情形的行政問責(zé)。2009年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，列舉的責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)方式，與紀(jì)律責(zé)任、刑事責(zé)任等區(qū)分。這主要是狹義的問責(zé)。從廣義上說，問責(zé)是指對失職或涉嫌違紀(jì)、違法甚至犯罪的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追究的各類責(zé)任，如組織處理或調(diào)整、紀(jì)律責(zé)任(黨紀(jì)處分、行政處分)直至刑事責(zé)任等。

　　《問責(zé)條例》明確了此處的問責(zé)是黨內(nèi)問責(zé)的性質(zhì)，不同于其他的問責(zé)或責(zé)任形式，這是《問責(zé)條例》的顯著特點。

　　它不僅將問責(zé)對象分為黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部兩大類，對黨組織規(guī)定了檢查、通報和改組三種方式，而且對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)規(guī)定了通報、誡勉、組織調(diào)整或組織處理和黨紀(jì)處分四種方式，明確對失職失責(zé)、情節(jié)較重，不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況采取停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等措施。上述問責(zé)方式，可以單獨使用，也可以合并使用。

　　這樣，就與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和其他黨內(nèi)法規(guī)銜接起來，形成從輕到重的問責(zé)體系?！秵栘?zé)條例》對應(yīng)采取哪種問責(zé)方式也作了具體規(guī)定，這是隨著實踐的發(fā)展和認(rèn)識的深化，對問責(zé)方式及使用的補充完善。同時，與行政問責(zé)、行政處分(警告、記過、記大過、降級、撤職和開除)和刑事責(zé)任區(qū)分開來，不僅堅持了“依規(guī)依紀(jì)、實事求是，懲前毖后、治病救人”的原則，也體現(xiàn)了紀(jì)法分開、紀(jì)在法前和正確運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)“四種形態(tài)”的要求。

　　問責(zé)情形更加具體

　　《問責(zé)條例》堅持問題導(dǎo)向，從黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)出發(fā)，結(jié)合多年來發(fā)生的問責(zé)案例，列舉了五種黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或不正確履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)的情形，包括以下幾方面。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，在推進(jìn)各項建設(shè)中或處置重大問題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤等情形;黨的建設(shè)缺失，黨組織軟弱渙散，中央八項規(guī)定精神不落實，作風(fēng)建設(shè)流于形式等削弱黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的問題;全面從嚴(yán)治黨不力，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實不到位，管黨治黨失之于寬松軟等情形;維護(hù)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律不力，特別是維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩失職等情形;推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決、不扎實，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制等情形。

　　從目前看，這五種情形基本涵蓋了應(yīng)問責(zé)的情形。比如，衡陽破壞選舉案涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)被立案調(diào)查的有466人，給予紀(jì)律處分409人。其中，童名謙在任湖南省衡陽市委書記期間，作為市換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、嚴(yán)肅換屆紀(jì)律第一責(zé)任人，不正確履行職責(zé)，對衡陽市人大選舉湖南省人大代表前后暴露出的賄選問題，沒有及時采取有效措施嚴(yán)肅查處，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重的以賄賂手段破壞選舉的違紀(jì)違法案件。再如，南充拉票賄選案，這是一宗嚴(yán)重違反黨紀(jì)國法、嚴(yán)重違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)重違反組織紀(jì)律的惡劣案件。

　　隨著從嚴(yán)治黨實踐發(fā)展，可能會出現(xiàn)新的應(yīng)問責(zé)的情形，為避免因為沒有問責(zé)依據(jù)而無法實行問責(zé)，《問責(zé)條例》還設(shè)定了兜底性條款，即“其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的失職失責(zé)情形”。這樣可使黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部清楚地了解到出現(xiàn)哪種情形應(yīng)被問責(zé)，促使其約束自己的行為，也對在何種情形下應(yīng)對黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)予以明確，有利于避免問責(zé)的隨意性。

　　完善問責(zé)權(quán)限和程序

　　《問責(zé)條例》規(guī)定，問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由黨中央或有管理權(quán)限的黨組織作出。其中對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委(紀(jì)檢組)、黨的工作部門有權(quán)采取通報、誡勉方式進(jìn)行問責(zé);提出組織調(diào)整或組織處理的建議;采取紀(jì)律處分方式問責(zé)，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。

　　問責(zé)程序?qū)τ诒ＷC問責(zé)制度的正確、公正實施具有重要意義?！秵栘?zé)條例》明確：問責(zé)決定作出后，應(yīng)當(dāng)及時向被問責(zé)黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行;有關(guān)問責(zé)情況應(yīng)當(dāng)向組織部門通報，組織部門應(yīng)當(dāng)將問責(zé)決定材料歸入被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案，并報上一級組織部門備案;涉及組織調(diào)整或者組織處理的，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)辦理完畢相應(yīng)手續(xù)。

　　受到問責(zé)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)向問責(zé)決定機(jī)關(guān)寫出書面檢討，并在民主生活會或黨的其他會議上作出深刻檢查。同時，建立健全問責(zé)典型問題通報曝光制度，采取組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會公開。

　　作者簡介：任進(jìn)，法學(xué)博士，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授。