制度治黨的內(nèi)涵

　　制度治黨是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念。從中國(guó)共產(chǎn)黨自身發(fā)展的角度看，制度治黨既是手段，又是目標(biāo);從目標(biāo)客體的角度看，制度治黨既包括對(duì)人(黨員)的管理，又包括對(duì)系統(tǒng)(黨的組織、黨內(nèi)關(guān)系、黨內(nèi)生活、黨內(nèi)作風(fēng)、黨的路線方針政策、黨的執(zhí)政能力等)的治理;從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度看，制度治黨既是關(guān)鍵點(diǎn)，又是著力點(diǎn)。制度治黨既可以是用制度治理黨，又可以是用制度化、常態(tài)化的機(jī)制和手段治理黨，還可以說(shuō)其本身就是一項(xiàng)制度。很顯然，制度治黨并不意味著，有了制度即可治黨、制度越多越有助于治黨。制度治黨，更多的是上述多種含義的有機(jī)綜合，即中國(guó)共產(chǎn)黨自覺(jué)發(fā)起的，用制度、法規(guī)等手段，建立治黨管黨的立體化長(zhǎng)效機(jī)制，以達(dá)到加強(qiáng)黨的建設(shè)、減少或規(guī)避黨內(nèi)可能出現(xiàn)的各種錯(cuò)誤思想和行為、規(guī)范黨員行為、團(tuán)結(jié)民眾、有效治理國(guó)家的目標(biāo)。

　　強(qiáng)調(diào)制度治黨，意味著黨的制度建設(shè)的重心從建章立制轉(zhuǎn)向依靠制度進(jìn)行治理，也意味著治理將成為黨的制度建設(shè)的目標(biāo)和核心，這是對(duì)黨的制度建設(shè)理論的重大發(fā)展。

　　制度治黨的重要性和緊迫性

　　習(xí)近平總書(shū)記提出制度治黨，既是對(duì)中國(guó)歷史及國(guó)情的深刻把握，也是對(duì)推進(jìn)黨的建設(shè)的新的偉大工程未來(lái)發(fā)展的科學(xué)把握;既遵循了政黨建設(shè)的普遍規(guī)律，也是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)與執(zhí)政特色的深入探尋。

　　第一，制度治黨是依法治國(guó)背景下黨的建設(shè)的必然選擇。習(xí)近平總書(shū)記指出，“用制度治黨，就是要依法依規(guī)治黨”，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，明確了制度治黨與依法治國(guó)的關(guān)系。一方面，共產(chǎn)黨既要在憲法和法律的大框架下活動(dòng)，又要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束，制度治黨既依托于依法治國(guó)，又是依法治國(guó)在黨的建設(shè)方面的深化;另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，只有實(shí)現(xiàn)了制度治黨，才能有效建設(shè)法治政府和法治國(guó)家，制度治黨成為依法治國(guó)的重要體現(xiàn)和保障。制度治黨已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家背景下黨的建設(shè)的必然選擇。

　　第二，制度治黨是治黨方式的深化發(fā)展。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷分為需求誘致型和供給主導(dǎo)型。而制度治黨恰恰是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)所處環(huán)境與形勢(shì)的判斷，主動(dòng)推行的供給主導(dǎo)型制度變遷。通常情況下，人們?nèi)菀诐M足于既定的制度，缺乏改變的意愿，從而產(chǎn)生路徑依賴。而在當(dāng)前形勢(shì)下，增強(qiáng)治黨管黨的制度有效供給就是不斷完善制度建設(shè)的均衡狀態(tài)，要克服路徑依賴主動(dòng)作為，就必須強(qiáng)化制度治黨。

　　第三，實(shí)現(xiàn)黨建目標(biāo)需要制度治黨。面對(duì)改革開(kāi)放深化發(fā)展帶來(lái)的國(guó)內(nèi)外復(fù)雜局面，面對(duì)黨內(nèi)存在的“四大挑戰(zhàn)”和“四大危險(xiǎn)”，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政實(shí)踐必須充分認(rèn)識(shí)“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的必要性和緊迫性。制度具有穩(wěn)定性、客觀性，不會(huì)因?yàn)閭€(gè)人喜好而改變標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更替而發(fā)生變更，只有這樣才能達(dá)到全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)要求。

　　第四，制度治黨是對(duì)黨員個(gè)體認(rèn)知局限的有效彌補(bǔ)。作為執(zhí)政黨，黨員個(gè)體認(rèn)知局限性的存在會(huì)影響治國(guó)理政的效率。制度治黨作為立體的制度系統(tǒng)，通過(guò)有效的體制機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮可持續(xù)的制度激勵(lì)與約束作用，提升了制度過(guò)程的嚴(yán)整性，超越了黨員個(gè)體行為的自發(fā)性，有助于從多個(gè)維度彌補(bǔ)黨員個(gè)體的認(rèn)知局限。

　　第五，反腐防腐需要制度治黨。隨著社會(huì)發(fā)展的精細(xì)化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，中國(guó)共產(chǎn)黨必須依靠具有專業(yè)知識(shí)和能力的黨員干部具體實(shí)施治國(guó)理政的各項(xiàng)方針政策。黨的十八大以來(lái)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不斷深入，“四風(fēng)”問(wèn)題和腐敗蔓延勢(shì)頭在較大程度上得到遏制，但是反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，反腐防腐的任務(wù)艱巨。黨員干部腐敗是一種典型的委托代理異化問(wèn)題，說(shuō)明制度建設(shè)與制度執(zhí)行存在漏洞，可能是單一制度本身的漏洞，也可能是多項(xiàng)制度之間存在管理真空。解決這個(gè)問(wèn)題，需要系統(tǒng)的、常態(tài)化的制度治黨體系來(lái)明晰二者的責(zé)權(quán)利、降低信息不對(duì)稱。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)的演進(jìn)

　　中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日制定黨章開(kāi)始，就通過(guò)不斷的建立、不斷的修正，來(lái)完善黨內(nèi)制度，強(qiáng)化黨的制度建設(shè)。新中國(guó)成立初期頒布的《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，有效防止了共產(chǎn)黨執(zhí)政后腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》及時(shí)對(duì)“文化大革命”后黨內(nèi)政治生活予以規(guī)范。鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，闡述了新時(shí)期黨的制度建設(shè)思想。黨的十三屆四中全會(huì)以后，黨中央先后制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，將制度建設(shè)列入黨的經(jīng)常性工作。黨的十六大以后，黨中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》等，更加注重制度的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行。

　　黨的十八大以來(lái)，黨的制度建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化，一系列具有標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的法規(guī)制度相繼出臺(tái)。從修訂黨章，到明確黨的建設(shè)的五大方面重要任務(wù)(包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè))，特別是突出制度建設(shè)的地位和作用，并出臺(tái)《黨的十八屆三中全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2014—2020年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，再到黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)入到一個(gè)規(guī)范化、程序化和制度化的新階段。

　　由此可見(jiàn)，面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)與環(huán)境，面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)疊加的嚴(yán)峻考驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷地通過(guò)制度建設(shè)來(lái)凝聚和強(qiáng)化履行執(zhí)政使命、實(shí)現(xiàn)崇高目標(biāo)所必需的組織力與戰(zhàn)斗力，夯實(shí)和保障立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源，以有效應(yīng)對(duì)不同歷史條件下的重大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

　　強(qiáng)化制度治黨的政策建議

　　第一，構(gòu)建制度治黨的有效機(jī)制。制度治黨是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是把制度制定出來(lái)即止，也不是用制度“治”一次黨即止，而是一個(gè)系統(tǒng)的治理體系。因此，為實(shí)現(xiàn)制度治黨，必須構(gòu)建一系列有效的機(jī)制。這個(gè)有效的機(jī)制，首先應(yīng)具備信息效率，即機(jī)制有效運(yùn)行所需要的信息成本較低;其次，在這個(gè)有效的機(jī)制下，個(gè)人的目標(biāo)與集體的目標(biāo)是一致的，個(gè)人愿意表達(dá)真實(shí)意愿;再次，這個(gè)有效的機(jī)制是相對(duì)穩(wěn)定的，能夠給人穩(wěn)定的預(yù)期，人們?cè)敢獍凑者@套機(jī)制來(lái)行事。

　　第二，處理好黨的中央與黨員干部的關(guān)系。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨，領(lǐng)導(dǎo)核心至關(guān)重要。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，要求每個(gè)黨員干部都要切實(shí)增強(qiáng)核心意識(shí)，堅(jiān)定不移地保持對(duì)黨絕對(duì)忠誠(chéng)。黨的中央應(yīng)建立高效的信息渠道，盡量獲取關(guān)于黨員干部的直接信息，利用大數(shù)據(jù)采集方法和分析工具，充分掌握黨員干部的間接信息，并利用這些信息對(duì)黨員干部實(shí)施有效的激勵(lì)和約束，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的治國(guó)理政目標(biāo)。

　　第三，注重提高制度治黨的效率。在進(jìn)行制度治黨時(shí)，要講求制度治黨成本，以提高制度治黨的效率。同時(shí)，還要注重提高制度的執(zhí)行力，狠抓、真抓制度的落實(shí)，不能讓制度束之高閣、形同虛設(shè)、名存實(shí)亡，也就是習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)的，要堅(jiān)持制度面前人人平等，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，執(zhí)行制度沒(méi)有例外，不留“暗門(mén)”、不開(kāi)“天窗”，使制度真正成為一種硬約束而不是“橡皮筋”。

　　第四，建立制度治黨的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。制度治黨帶有很強(qiáng)的治理目標(biāo)，隨著時(shí)代的變化，治黨的手段和方式也應(yīng)隨時(shí)調(diào)整，因此應(yīng)建立一種有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先，黨的制度建設(shè)應(yīng)作順時(shí)順勢(shì)的調(diào)整，應(yīng)在充分具備前瞻性的前提下實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新;其次，應(yīng)加強(qiáng)制度治黨問(wèn)題研究，包括對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨自身的研究、對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨所處環(huán)境的研究、對(duì)治國(guó)理政現(xiàn)狀和趨勢(shì)的研究、對(duì)國(guó)外相似問(wèn)題的研究等，將研究成果用于制度治黨，不斷調(diào)整體制狀態(tài);再次，建立反饋機(jī)制，及時(shí)把握發(fā)展動(dòng)態(tài)和存在的問(wèn)題。

　　第五，注重發(fā)揮制度合力的作用。制度治黨過(guò)程中僅強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)制度的作用是不科學(xué)的，還應(yīng)考慮總體性制度的功能和作用的耦合。因此，應(yīng)注重思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的系統(tǒng)配套作用，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的聯(lián)動(dòng)性，有效發(fā)揮規(guī)?；闹贫刃?yīng)。

　　(作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心)

　　(執(zhí)筆人：何德旭)