《辦法》出臺(tái)的背景有哪些?

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是深化生態(tài)文明制度改革、建設(shè)美麗中國、落實(shí)新發(fā)展理念的一項(xiàng)重要舉措，黨中央、國務(wù)院高度重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求，并指出綠水青山就是金山銀山，提出了山水田林湖是一個(gè)生命共同體的思想。李克強(qiáng)總理指出，我國自然資源稟賦不足，要牢固樹立綠色發(fā)展理念，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融合起來，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。張高麗副總理對(duì)此提出明確工作要求。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)確權(quán)登記法治化。制定《辦法》也是中央確定的2016年重要改革任務(wù)之一。

　　按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，從2014年開始，結(jié)合建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，國土資源部會(huì)同中央編辦、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等各參加單位,組織開展了相關(guān)研究，成立了專項(xiàng)工作組及辦公室，擬定了工作計(jì)劃，切實(shí)采取措施加快工作，報(bào)經(jīng)中央審定后形成了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》、《自然資源登記簿》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)方案》等改革成果。

　　《辦法》出臺(tái)的意義有哪些?

　　水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明制度改革的根本載體，是重要資源性資產(chǎn)。制定《辦法》對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記有利于進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的工作，意義重大。

　　一是支撐生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵是處理好人與自然的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護(hù)的基礎(chǔ)上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先就必須通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，全面摸清自然資源資產(chǎn)家底，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。

　　二是落實(shí)新發(fā)展理念的根本要求。黨的十八大將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會(huì)又把綠色發(fā)展列入五大發(fā)展理念之一。綠色發(fā)展就是在保護(hù)中發(fā)展，通過保護(hù)環(huán)境來保護(hù)生產(chǎn)力，通過改善環(huán)境來發(fā)展生產(chǎn)力。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記能夠全面落實(shí)自然資源的權(quán)利主體，明確保護(hù)責(zé)任，并調(diào)動(dòng)權(quán)利主體在保護(hù)自然資源中的積極性，推動(dòng)自然資源的保護(hù)和監(jiān)管，促進(jìn)綠色發(fā)展，是落實(shí)五大發(fā)展理念的根本要求。

　　三是自然資源分類施策、有效保護(hù)和開發(fā)利用的重要前提。對(duì)自然資源進(jìn)行分類施策、有效保護(hù)，對(duì)可開發(fā)利用的自然資源進(jìn)行合理開發(fā)利用，就是對(duì)環(huán)境的最好保護(hù)。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，將各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實(shí)到每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，為自然資源分類施策、有效保護(hù)和開發(fā)利用提供了重要前提。

　　《辦法》的主要內(nèi)容有哪些?

　　《辦法》制定的總體思路是，以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及礦產(chǎn)資源等所有自然資源統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進(jìn)一步明確國家不同類型自然資源的權(quán)利和保護(hù)范圍等，推進(jìn)確權(quán)登記法治化。

　　《辦法》包括總則、自然資源登記簿、登記一般程序，國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等自然資源登記，登記信息管理與應(yīng)用、附則共六章，以及《自然資源登記簿》樣式、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)方案》兩個(gè)附件。

　　第一章 總則。規(guī)定了自然資源登記的目的、原則、范圍、與不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接關(guān)系、登記機(jī)構(gòu)和屬地登記原則。在登記的范圍上，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的表述，《辦法》對(duì)需要登記的自然資源通過列舉的方式予以明確，即規(guī)定對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，并強(qiáng)調(diào)在不動(dòng)產(chǎn)登記中已經(jīng)登記的集體土地及自然資源的所有權(quán)不再重復(fù)登記。

　　第二章 自然資源登記簿。規(guī)定了自然資源登記簿的統(tǒng)一、登記單元?jiǎng)澐?、登記簿的?nèi)容、登記簿附圖和管理要求。登記簿(《辦法》附件1)主要記載自然資源登記信息以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利關(guān)聯(lián)信息，并實(shí)現(xiàn)與不動(dòng)產(chǎn)登記的有效銜接。這里重點(diǎn)說明兩個(gè)問題：

　　一是，關(guān)于自然資源登記單元的設(shè)定和劃分。自然資源登記單元是開展自然資源登記的基本單位，設(shè)定和劃分登記單元既要考慮與已經(jīng)登記的集體土地所有權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的邊界和行政界線無縫銜接，還要考慮與自然資源的管理界線進(jìn)行銜接。因此，在設(shè)定和劃分時(shí)，既可以以一個(gè)完整的行政轄區(qū)為基礎(chǔ)，按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，劃分一個(gè)或者多個(gè)登記單元，也可以以國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等特定空間作為單獨(dú)的登記單元。風(fēng)景名勝區(qū)主要為旅游服務(wù)，相關(guān)設(shè)施已經(jīng)在不動(dòng)產(chǎn)登記中予以明確，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記不再涉及。

　　二是，關(guān)于國家自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體?！稇椃ā返?條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”?！段餀?quán)法》第45條規(guī)定，“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”。按照法律規(guī)定，國家自然資源所有權(quán)的權(quán)利人只能登記為“國家”或“全民”。同時(shí)，考慮在生態(tài)文明體制改革中，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制”和“探索建立分級(jí)行使國家自然資源所有權(quán)的體制”這兩項(xiàng)改革任務(wù)正在推進(jìn)，為與上述改革工作做好銜接，在自然資源登記簿設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)置了“所有權(quán)代表行使主體”和“所有權(quán)代表行使內(nèi)容”等欄目，待兩項(xiàng)改革任務(wù)完成后，進(jìn)行補(bǔ)充記載，為后續(xù)改革留下接口。

　　第三章 自然資源登記一般程序。規(guī)定了登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調(diào)查、登記審核和登簿等內(nèi)容。其中，自然資源的分類和調(diào)查是自然資源登記的重要基礎(chǔ)。在目前的自然資源管理、保護(hù)等工作中，各部門形成了各自的自然資源分類體系，對(duì)自然資源類型的理解也不盡相同。但無論是哪種分類體系，都是以土地作為最基本的依托和基礎(chǔ)，要么以土地的形態(tài)存在，如山嶺、荒地、灘涂等，要么依附于土地而存在，如水流、森林、草原、礦產(chǎn)資源等。因此，對(duì)自然資源類型的登記，也應(yīng)該以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)。同時(shí)，考慮各部門的自然資源管理的特點(diǎn)、分類體系和需求，在不沖突、可銜接的情況下，可以同時(shí)在登記簿上記載其他自然資源分類的內(nèi)容。對(duì)于登記單元內(nèi)各類自然資源的調(diào)查工作，可以由所在地的縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一組織，具體由國土資源主管部門(不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu))會(huì)同相關(guān)資源管理部門實(shí)施。

　　第四章 國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等自然資源登記。規(guī)定了國家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地和水流作為獨(dú)立自然資源登記單元如何辦理登記。

　　第五章 登記信息管理與應(yīng)用。規(guī)定了自然資源登記信息依法向社會(huì)公開并納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)管理部門互通共享。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的目的在于加強(qiáng)國家所有自然資源的保護(hù)與監(jiān)管，只有將確權(quán)登記的結(jié)果向全社會(huì)公開，才能實(shí)現(xiàn)全民參與、社會(huì)監(jiān)督、共同保護(hù)的根本目的。因此，《辦法》要求除涉及國家秘密及不動(dòng)產(chǎn)登記信息外，自然資源確權(quán)登記結(jié)果向社會(huì)公開，相關(guān)登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，并與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、財(cái)稅等相關(guān)部門管理信息互通共享。

　　第六章 附則。規(guī)定了《辦法》的適用和解釋。

　　根據(jù)需要，擬開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作，制定了《試點(diǎn)方案》(《辦法》附件2)，主要包括總體要求、試點(diǎn)任務(wù)、試點(diǎn)區(qū)域、工作內(nèi)容、時(shí)間安排和保障措施等六個(gè)方面，試點(diǎn)區(qū)域的選擇與相關(guān)改革充分銜接，覆蓋了國家公園體制改革區(qū)域、濕地和水流確權(quán)試點(diǎn)區(qū)域等，計(jì)劃在2018年上半年完成試點(diǎn)并總結(jié)。

　　自然資源確權(quán)登記的基本原則是什么?

　　一是堅(jiān)持資源公有。因?yàn)椤稇椃ā芬?guī)定自然資源剛才談到的山嶺、水流、荒地等等，這些自然資源屬于國家所有，所以我們必須在自然資源登記的過程當(dāng)中要堅(jiān)持資源公有的原則。堅(jiān)持自然資源社會(huì)主義公有制，也就是全民所有、集體所有。

　　二是堅(jiān)持物權(quán)法定。堅(jiān)持依照法律規(guī)定確定自然資源的物權(quán)種類和內(nèi)容，開展統(tǒng)一確權(quán)登記。

　　三是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。在現(xiàn)有自然資源管理體制和格局的基礎(chǔ)上，為相關(guān)改革預(yù)留空間、做好銜接，逐步劃清剛才談到的集體所有、全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)、不同類型自然資源之間的四條邊界。

　　四是堅(jiān)持以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，在不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)上構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度體系，實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和不動(dòng)產(chǎn)登記的有機(jī)融合。

　　五是堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的方向。正確處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，政府主要是在科學(xué)、宏觀調(diào)控和有效治理方面發(fā)揮更重要的作用。

　　為什么要以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)來開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作?

　　以不動(dòng)產(chǎn)登記開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，主要是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立和實(shí)施為自然資源確權(quán)登記提供了基礎(chǔ)和路徑選擇?？梢詮膬蓚€(gè)方面來看：

　　一方面，從不動(dòng)產(chǎn)登記制度來看，圍繞登記機(jī)構(gòu)、登記部冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)四個(gè)統(tǒng)一，幾年來不動(dòng)產(chǎn)登記制度建設(shè)基本成型。這里面可以給大家提供一組數(shù)據(jù)，截止到12月15日，全國335個(gè)地市2801個(gè)縣區(qū)，已經(jīng)實(shí)施了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，停發(fā)了舊證、頒發(fā)了新證，應(yīng)該說不動(dòng)產(chǎn)登記制度已經(jīng)全面落地，這就為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記打下了重要的制度基礎(chǔ)。

　　另一方面，從自然資源登記的對(duì)象，或者是具體形態(tài)來看，王廣華副部長剛才講了，這些自然資源要么以土地的形態(tài)存在，比如山嶺、荒地、灘涂，要么依附于土地而存在，比如說水流、森林、草原和礦產(chǎn)資源等。開展自然資源確權(quán)登記這樣就離不開土地，土地又是不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)。在不動(dòng)產(chǎn)登記當(dāng)中，已經(jīng)涵蓋了部分的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)。在此基礎(chǔ)上，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，有利于劃清全民所有和集體所有之間，以及全民所有不同層級(jí)政府行使所有權(quán)這種邊界。進(jìn)一步劃清不同集體所有者之間的邊界，以及不同類型自然資源的邊界。就是剛才廣華部長講的“四個(gè)邊界”。便于不動(dòng)產(chǎn)登記當(dāng)中的所有權(quán)、用益物權(quán)與自然資源統(tǒng)一登記當(dāng)中的所有權(quán)關(guān)聯(lián)。便于不動(dòng)產(chǎn)登記薄與自然資源登記薄有效銜接，同時(shí)也便于不動(dòng)產(chǎn)登記信息和自然資源登記信息的完整和整合，應(yīng)該說是路徑最優(yōu)的、成本最低的，也是效率最高的。因此，是一個(gè)必然的選擇，我想這也是中央要求以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記這樣想法的原因。

　　目前試點(diǎn)的選擇安排出于什么樣的考慮?

　　自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記應(yīng)該說是一項(xiàng)全新的改革任務(wù)，涉及面廣、影響大，同時(shí)也十分復(fù)雜和艱巨。應(yīng)該說，在國內(nèi)外也沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以遵循，為了既積極又穩(wěn)妥的推進(jìn)，經(jīng)中央同意，我們將這個(gè)《辦法》以試點(diǎn)試行的方式在部分地方先行先試，成熟完善以后再逐步推開。在試點(diǎn)區(qū)的選擇上，我們堅(jiān)持以正在開展的國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)、國家公園試點(diǎn)、水流和濕地試點(diǎn)等相銜接，保持一致。這個(gè)試點(diǎn)區(qū)域的考慮主要考慮區(qū)域的代表性、典型性、可操作性，以及將來推廣的可復(fù)制性，選擇了七個(gè)方面的試點(diǎn)。

　　七個(gè)方面的試點(diǎn)，各個(gè)地方可以對(duì)水流、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源可以進(jìn)行全要素的統(tǒng)一登記確權(quán)試點(diǎn)，同時(shí)各個(gè)地方各有側(cè)重，一是在青海三江源重點(diǎn)探索以國家公園作為獨(dú)立的登記單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。二是對(duì)甘肅和寧夏重點(diǎn)探索以濕地作為獨(dú)立的登記單元統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。三是在寧夏、甘肅疏勒河流域，以及陜西的渭河、江蘇的徐州、湖北的宜都，重點(diǎn)探索以水流為獨(dú)立單元的統(tǒng)一確權(quán)登記。四是在福建、貴州、江西等國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)探索國家所有權(quán)和代表行使國家所有權(quán)登記的途徑和方式。五是在黑龍江的大興安嶺地區(qū)以及吉林的沿邊等地作為國家的重點(diǎn)林區(qū)，重點(diǎn)探索國務(wù)院確定的重點(diǎn)國有林區(qū)自然資源統(tǒng)一的確權(quán)和登記。六是對(duì)福建的廈門、黑龍江的齊齊哈爾，重點(diǎn)探索在不動(dòng)產(chǎn)登記制度下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的關(guān)聯(lián)路徑和方法。最后一個(gè)方面，就是在湖南的芷江、瀏陽以及澧縣等市重點(diǎn)探索個(gè)別重要的單項(xiàng)自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。通過這些方面的試點(diǎn)，探索解決自然資源統(tǒng)一登記當(dāng)中的難點(diǎn)以及研究相關(guān)遇到的問題。比如在分類體系下單元?jiǎng)澐值确矫?，因?yàn)榍懊嬉呀?jīng)說到了這是一個(gè)全新的任務(wù)，是很復(fù)雜、影響面又大的任務(wù)，也沒有經(jīng)驗(yàn)遵循，所以通過試點(diǎn)完善《辦法》，然后在全國再全面的鋪開。

　　(整理自國土資源部關(guān)于《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄)