首先，感謝北京市法學(xué)會(huì)，感謝此次評(píng)選活動(dòng)的各位評(píng)委給我這么高的榮譽(yù)。作為一個(gè)后學(xué)晚輩，我要特別感謝各位領(lǐng)導(dǎo)和前輩對(duì)我工作的肯定和褒獎(jiǎng)，也要感謝一直以來關(guān)心和幫助我的人。
我們這個(gè)分論壇的主題是“法治首善與首善法治”。拿到這個(gè)作文命題，我首先想到的是我與首都之間的關(guān)聯(lián)。我現(xiàn)在是北京市民，而且，因?yàn)槲沂堑奖本┥洗髮W(xué)后才辦的身份證，我的身份證號(hào)碼甚至是110108開頭的?？梢哉f，我已經(jīng)完完全全可以冒充是個(gè)北京人了?？墒?，我還是忘不了1994年9月10日，在坐了53個(gè)小時(shí)的火車終于到達(dá)北京時(shí)，那種疲憊而興奮的感覺。那天到北京的時(shí)候已經(jīng)是夜里11點(diǎn)了，但華燈照耀下的北京站還是讓我深感震撼，我的內(nèi)心在不停地說：“我到北京了，我居然到北京了，中華人民共和國(guó)的首都!”
22年之后的今天，我要感謝這個(gè)偉大的首都容納了我，給了我們這些最平凡的外地孩子求學(xué)、工作和追求夢(mèng)想的機(jī)會(huì)。而且，首都的法學(xué)會(huì)還因?yàn)槲夷且稽c(diǎn)點(diǎn)微不足道的工作，給了我一個(gè)“首都杰出青年法學(xué)家”的頭銜。首都待我何厚，我當(dāng)何以報(bào)之?
作為法律人，我們所能做的，就是為首都的法治建設(shè)貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量。我是做憲法的，我想還是回到我的專業(yè)，談?wù)?ldquo;北京與憲法”。
二
“北京”是唯一出現(xiàn)在我國(guó)憲法中的城市的名字。我國(guó)憲法的最后一條，也就是第138條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的首都是北京”。這一條并非是描述一個(gè)事實(shí)：“中華人民共和國(guó)的首都在北京”，而是一個(gè)憲法規(guī)范：“中華人民共和國(guó)的首都應(yīng)該是北京”。這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的規(guī)范，其實(shí)蘊(yùn)含了很多法律問題。
首先，關(guān)于首都是北京的規(guī)定，是規(guī)定在憲法第4章“國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都”中，這一章規(guī)定的是國(guó)家象征，也就是中華人民共和國(guó)這個(gè)國(guó)家外在的代表和標(biāo)志。國(guó)家象征“代表了一個(gè)國(guó)家的主權(quán)、獨(dú)立和尊嚴(yán)，反映了一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、民族精神，甚至國(guó)體和政體等。還有，它有利于增強(qiáng)國(guó)民的民族自豪感和愛國(guó)主義感情。”也就是說，當(dāng)我們想到中國(guó)這個(gè)國(guó)家，她的外在形象不僅是五星紅旗、義勇軍進(jìn)行曲，也包括北京這個(gè)城市。當(dāng)我們給這個(gè)國(guó)家一些具象的標(biāo)識(shí)的時(shí)候，可是國(guó)旗、國(guó)歌，也可以是我們所看到的或者所想象的北京。
這里涉及首都作為國(guó)家象征的重要功能：標(biāo)志國(guó)家的統(tǒng)一和整合。一個(gè)國(guó)家的整合需要很多因素：共同的文化情感、共同的歷史記憶、相同的語(yǔ)言文字，等等。甚至我們不斷延伸到國(guó)家各個(gè)角落的高鐵，也在承擔(dān)著國(guó)家整合的功能。而首都在國(guó)家整合中也承擔(dān)著重要的功能。首都，凝聚了國(guó)民整體對(duì)于國(guó)家的想象和情感。“條條大路通羅馬”，當(dāng)然是在說一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有很多條道路，但也不妨理解為：這個(gè)帝國(guó)的每一條道路都在指向帝國(guó)的首都。西德跟東德結(jié)束分裂走向統(tǒng)一之時(shí)，盡管有諸多不便，聯(lián)邦德國(guó)政府還是立刻決定從波恩還都柏林。因?yàn)槟抢锊攀侵鲗?dǎo)德國(guó)統(tǒng)一的普魯士的政治中心，也就是人民心中的政治中心。中國(guó)也有類似的歷史記憶。在中國(guó)人民艱難戰(zhàn)勝日本帝國(guó)主義之后，1946年5月5日，國(guó)民政府在南京長(zhǎng)江路國(guó)民大會(huì)堂舉行了“首都各界慶祝國(guó)民政府還都典禮”。為什么要這樣做，都是因?yàn)?，首都是一個(gè)國(guó)家國(guó)民的愛國(guó)熱情、公民理性和國(guó)家認(rèn)同之寄托所在，是一個(gè)國(guó)家得以整合為一個(gè)國(guó)家的重要元素，是國(guó)家存續(xù)的標(biāo)志。每個(gè)中國(guó)人，哪怕終生未踏足北京，都會(huì)唱“我愛北京天安門”。某種意義上，矗立在北京中軸線上的那個(gè)城樓，也是國(guó)家整合的因素，甚至于，在這條中軸線兩邊的很多新建筑，比如鳥巢、水立方，也在強(qiáng)化著首都的國(guó)家整合功能。倫敦的西敏寺、巴黎的凱旋門、柏林的勃蘭登堡門都是類似的體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)合的首都建筑。
三
在我們理解了北京作為首都的國(guó)家象征與國(guó)家整合功能之后，我們?cè)賮砜磻椃ǖ?38條的規(guī)定，思考一些爭(zhēng)議性的法律問題：
1.我們可以遷都嗎?
北京遭遇了現(xiàn)代都市病，北京也有些不堪重負(fù)。有些人建議，我們遷都吧。而北京人似乎也有這樣主張的，我在一個(gè)論壇看到過外地人跟北京人吵架，外地人說北京占了首都多少好處，有北京人回應(yīng)說：“求求你們把首都拿走吧，把北京還給我們吧”。這些都是些斗嘴吵鬧，但卻不能不引起我們思考。遷都可以嗎?從科學(xué)角度當(dāng)然可以探討，但是從憲法規(guī)范的角度，這卻是沒有討論余地的。憲法第138條規(guī)范的內(nèi)涵就是：中國(guó)的首都應(yīng)該是北京，而不可以是任何別的地方。
2.如果首都不在北京了，首都在哪兒?
北京未來的規(guī)劃發(fā)展，傳言甚多。我看到一種聳動(dòng)視聽的說法，大概是說說四環(huán)以內(nèi)變成中央行政區(qū)，由中央人民政府直接管轄，不再由北京市管轄。如果四環(huán)以內(nèi)不再被北京管轄，那么四環(huán)以內(nèi)還是不是北京，如果不是北京了，中華人民共和國(guó)的首都還是不是北京?盡管這只是個(gè)毫無(wú)權(quán)威性的傳言，但卻讓我們意識(shí)到，考慮到首都的憲法地位，對(duì)首都發(fā)展建設(shè)的很多設(shè)想，都需要在憲法層面做嚴(yán)肅的法律思考。
3.為什么我們的首都這么大?
我們的判斷是：不能遷都，首都必須在北京，但是問題依然存在。北京這么大，這么堵、空氣又經(jīng)常不好，怎么辦?這里還是有從憲法學(xué)上思考的可能性。北京這么大，跟憲法有關(guān)系嗎?我想是有的。我們可以做一個(gè)橫向的比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些國(guó)家的首都很大，而有些國(guó)家的首都不大，而一個(gè)相關(guān)聯(lián)的因素是，這個(gè)國(guó)家是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦制國(guó)家的首都往往不會(huì)太大，比如柏林(當(dāng)然，也還是德國(guó)最大的城市，但是比其他城市不會(huì)大太多，不是超級(jí)都市)、華盛頓，而單一制國(guó)家的首都往往會(huì)很大，比如巴黎、首爾、東京。而一個(gè)國(guó)家采用何種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，會(huì)影響到這個(gè)國(guó)家是多元中心的，還是一個(gè)或者少數(shù)中心的。(這種影響也可能是反過來的)當(dāng)然，我這里并不是說，我們?yōu)榱私鉀Q北京的大城市病問題應(yīng)該搞聯(lián)邦制。我們的憲法已經(jīng)確立我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，我們對(duì)北京“超級(jí)都市化”的思考，不能逾越憲法給定的規(guī)范邊界。但是，這提示我們注意：權(quán)力、資源的集中是造成超大城市的原因，而解決之道也蘊(yùn)含在這個(gè)判斷中。北京提出“疏解非首都功能”，也正是基于這樣的判斷。也就是說，北京要堅(jiān)持和強(qiáng)化“政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的首都核心功能，而其他的功能則要疏解。我們也看到了很多相關(guān)的做法，其中也包括我所就職的人民大學(xué)據(jù)說要在通州建新校區(qū)。
4.什么是首都，什么是首都功能?
首都，一般被定義為一個(gè)國(guó)家的的最高政權(quán)機(jī)關(guān)的所在城市或者中央政府所在的城市。首都之所以是政治中心，根源也在于此。最高權(quán)力在哪里，哪里就是首都，這也是人類久遠(yuǎn)的傳統(tǒng)。我們知道，人類歷史上的很多游牧民族建立的國(guó)家是所謂“行國(guó)”，也就是“行走的國(guó)家”，與“居國(guó)”對(duì)應(yīng)。《資治通鑒·漢武帝元狩元年》：“烏孫、康居、奄蔡、大月氏，皆行國(guó)，隨畜牧，與匈奴同俗。”胡三省注：“隨畜牧逐水草而居，無(wú)城郭常處，故曰行國(guó)”。可以說，可汗在哪里，君王在哪里，哪里就是政治中心，就是首都。而對(duì)于“居國(guó)”而言，則意味著最高權(quán)力在哪里，哪里就是首都。因此，作為首都而言，其核心的功能就是容納這些最高權(quán)力的機(jī)構(gòu)，并為其運(yùn)作提供服務(wù)。
那么，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)都包括哪些。按說，最高的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)該在首都。(這里參考了王鍇學(xué)友的觀點(diǎn))但在不少國(guó)家，卻并非這樣。綜合各國(guó)情況，存在立法首都、行政首都、司法首都分離的情況，也存在中央政府的一些部門不在首都的情況。存在多個(gè)首都的情況時(shí)，一般認(rèn)為行政首都是首都。這是不是可以給我們一些思路，考慮把某些國(guó)家機(jī)關(guān)遷出北京。比如，我國(guó)憲法規(guī)定法院和檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，具有比其他國(guó)家機(jī)關(guān)更高的獨(dú)立性，是否可以考慮把最高法院、最高檢察院遷出北京。這當(dāng)然是需要政治決斷的事情，但是在憲法規(guī)范的層面，是有解釋空間的。
與首都的政治功能直接相關(guān)的是文化功能和國(guó)際交流功能。作為國(guó)家象征，首都應(yīng)該在文化上具有代表性和多樣性。在一個(gè)國(guó)家的首都，應(yīng)該有來自全國(guó)各地的文化，能夠體現(xiàn)國(guó)家文化的多元性。首都的博物館、音樂廳應(yīng)該是一國(guó)各個(gè)不同區(qū)域的文化展示和交流的地方，首都的建筑也要體現(xiàn)這一點(diǎn)。比如，人民大會(huì)堂里有來自各地的藝術(shù)品，有“西藏廳”“香港廳”等各地方的代表廳，都是在文化上體現(xiàn)首都的整合功能。甚至不開玩笑地講，在北京能夠吃到全國(guó)各地的美食，讓游子們聊解鄉(xiāng)愁，也是首都的文化功能。
四
作為體現(xiàn)國(guó)家整合的首都，承擔(dān)著首都的政治、文化功能的北京，必然是包容的，是多元的。我們每天都會(huì)看到“北京精神”：愛國(guó)、創(chuàng)新、包容、厚德。北京作為愛國(guó)情感投射載體，“愛國(guó)”自不必說。“創(chuàng)新”是需要包容的，“和實(shí)生物，同則不繼”，和諧、融合才能產(chǎn)生、發(fā)展萬(wàn)物。如果都是一樣的，簡(jiǎn)單重復(fù)的，不可能生發(fā)萬(wàn)物。厚德方能載物，沒有多元包容，不可能產(chǎn)生創(chuàng)造力。可以說，“北京精神”充滿了對(duì)國(guó)民的柔情，充滿了包容。因此，北京不應(yīng)該是封閉的，必須讓所有的人民都有機(jī)會(huì)來到北京，去看天安門，看故宮、鳥巢、水立方，去感受國(guó)家。如果他們留下，也應(yīng)該包容，這是整合國(guó)家這個(gè)大目標(biāo)的要求。如果某些人民特別難進(jìn)入北京，如何期待他認(rèn)同國(guó)家。古代王朝營(yíng)造都城，重要目的之一是讓遠(yuǎn)來者感受、贊嘆，傾心向化。包容的北京，是國(guó)家之福。
北京有很多外來者，從事各種職業(yè)，其中不乏販夫走卒、引車賣漿者流。對(duì)于這些人應(yīng)該怎么看待，東晉宰相謝安有言：“若不容此輩，何以為帝都?”
當(dāng)我們要包容地對(duì)待這些人的時(shí)候，很多憲法上的基本權(quán)利問題就出現(xiàn)了，平等的就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、婚姻家庭保護(hù)、非本地戶籍人員的選舉被選舉權(quán)，等等。這些問題高度復(fù)雜，也需要我們法律人以法治精神和法治思維去處理。
以上是我關(guān)于“北京與憲法”這個(gè)題目的一些不成熟的、片段的思考，不對(duì)的地方，請(qǐng)大家批評(píng)。
作者簡(jiǎn)介：張翔，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授。
