內(nèi)容提要：制定公共政策需要發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主。協(xié)商民主對公共政策制定的作用在于可以優(yōu)化公共政策的議程設(shè)置、完善公共政策制定過程以及促進(jìn)公眾參與和訴求表達(dá)，最終形成政策共識。創(chuàng)新協(xié)商民主影響公共政策制定的方法，必須加強(qiáng)政策制定過程中公共議題提出和形成的民主協(xié)商;努力在公共政策制定中兼顧協(xié)商民主各種訴求表達(dá)的合理性與合法性;強(qiáng)化公共政策制定中協(xié)商過程的公開性和協(xié)商意見的透明化;樹立公共政策制定中決策型協(xié)商的理念。

　　關(guān) 鍵 詞：協(xié)商民主/公共政策/決策型協(xié)商/方法創(chuàng)新

　　標(biāo)題注釋：本文系上海市社會科學(xué)創(chuàng)新研究基地“黨的執(zhí)政能力建設(shè)研究方向”的階段性成果。

　　黨的十八大以來，社會主義協(xié)商民主研究得到大力推進(jìn)，黨中央相關(guān)實(shí)施意見的頒布，豐富了研究的理論視閾。社會主義協(xié)商民主與國家治理現(xiàn)代化有著密切關(guān)系，如何將協(xié)商民主融入到公共政策制定過程，在科學(xué)決策、民主決策中發(fā)揮好協(xié)商民主的作用，是一個(gè)嶄新的研究課題，值得深入探討。

　　公共政策與協(xié)商民主的關(guān)系機(jī)理

　　認(rèn)識公共政策與協(xié)商民主的關(guān)系，首先要準(zhǔn)確把握公共政策的含義和特性。公共政策是涉及資源配置和利益分配的社會政策，其主要特性就是公共性。政策在中國共產(chǎn)黨的治國理政中發(fā)揮著十分重要的作用，甚至可以說形成了一種政策思維，一切工作都是以政策為尺度，照政策辦事。但長期以來我們頭腦中的政策概念往往帶有濃厚的政治色彩，缺乏政策的公共意識。這是革命戰(zhàn)爭時(shí)期階級斗爭傳統(tǒng)思維慣性所致，在特定時(shí)期有其運(yùn)作的環(huán)境，但卻隱藏著政策違背實(shí)際的危險(xiǎn)，難以成為公眾意志的體現(xiàn)。

　　所謂公共政策，一般是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定，為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，簡單地說，就是指涉及社會公眾利益的決策。在許多西方學(xué)者的理論研究中，公共政策主要與政府密切相關(guān)。詹姆斯·安德森認(rèn)為，政策就是“由一個(gè)或一批行為者為處理有關(guān)問題或事務(wù)而采取的一種有目的的行動(dòng)過程”，“公共政策是那些由政府機(jī)構(gòu)和官員們制定并執(zhí)行的政策”。①托馬斯·戴伊也提出了一個(gè)相似的定義，他認(rèn)為“公共政策就是政府選擇做哪些事情而不做哪些事情。政府要處理許多事務(wù)：調(diào)節(jié)社會內(nèi)部的沖突;組織內(nèi)部社會與其他社會進(jìn)行斗爭;向社會成員分配多種多樣的象征性獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)性服務(wù);以稅收的形式，從社會中汲取資金。因此可以說，公共政策調(diào)節(jié)社會行為、組織官僚機(jī)構(gòu)、分配利益、征稅，或者同時(shí)完成這些任務(wù)。②相對來說，中國語境下的政策是一個(gè)含義很寬泛的概念，可以作各種類型的劃分。如從影響范圍來看，有全國性政策或地方性政策;從涉及領(lǐng)域來看，有經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、教育政策和衛(wèi)生政策;從制定主體來看，有黨的政策、政府政策等等。雖然這些分類的角度不同，但基本都涉及到一定地域甚至全國范圍內(nèi)的公眾利益。突出政策的公共性是現(xiàn)代國家治理的必然要求，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治國理政理念的轉(zhuǎn)變。

　　制定公共政策作為一種權(quán)力行使行為，必須要以權(quán)力的獲得為前提。那么，誰擁有這樣的權(quán)力，如何獲得這樣的權(quán)力?作為對小國寡民下直接民主的反動(dòng)，約瑟夫·熊彼特通過重新定義民主給出了答案。在熊彼特看來，民主是這樣一種方法，“就是那種為做出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得做出決定的權(quán)力”。③我們看到，就程式而言，現(xiàn)代社會中的公共政策制定與選舉民主相連，與協(xié)商民主并無直接的關(guān)系。但是，選舉民主的缺陷正在于，它無法保證那些在選票競爭中獲勝的人毫無偏私地做出符合眾人利益的決策。不僅如此，當(dāng)公眾利益遭到損害時(shí)，人們甚至無法馬上撤換他們的代表。在《社會契約論》中，盧梭曾對英國的選舉民主進(jìn)行了無情的嘲諷，他認(rèn)為“英國人民自以為是自由的;他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的;議員一旦選出以之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。④因此，從維護(hù)政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度來看，“注重選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉民主就不如注重決策過程合理化的協(xié)商民主更重要。后者顯然更有利于集思廣益、促進(jìn)共識，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因而也更有利于共同體的穩(wěn)定和發(fā)展”。⑤

　　中國社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，以人為本、執(zhí)政為民是中國共產(chǎn)黨的宗旨，政策制定要充分體現(xiàn)公共性，是社會主義民主政治的內(nèi)在要求。鄧小平說，黨的一切政策以人民群眾贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，這是對公共政策特性的質(zhì)樸表述。黨在治國理政實(shí)踐中關(guān)于公共政策制定的民主思想十分鮮明，提出“科學(xué)決策、民主決策、依法決策”的要求，十八屆三中全會更進(jìn)一步提出，要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展……在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。⑥這些思想都內(nèi)含著公共政策與協(xié)商民主關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理。

　　協(xié)商民主作為中國社會主義民主獨(dú)到、獨(dú)有的優(yōu)勢，它的重要意義之一，就是連接了公共政策制定與民眾訴求滿足的關(guān)系，為解決賦權(quán)制度下人民參與公共政策制定搭建了平臺。在黨治國理政的理論和實(shí)踐邏輯中，權(quán)由民所授決定著情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀。然而，人民授權(quán)后權(quán)力獨(dú)立運(yùn)作的規(guī)則使它在過程上與人民分離開來，政策的公共性可能因此而受到損害。現(xiàn)實(shí)生活中，政策制定與特殊群體利益相捆綁，或者合法不合理的現(xiàn)象，甚至公共政策違背民眾利益而引起眾怒，都是權(quán)力運(yùn)作常常發(fā)生的事情。這些問題僅靠選舉民主單一形式無法解決或不能有效解決，協(xié)商民主的價(jià)值在于它有助于克服選舉制度下間接民主的局限，以公共政策制定過程中吸納民眾訴求的直接民主來體現(xiàn)政策的公共性。這就是兩種民主形式比一種民主形式更好的道理。由此而言，發(fā)揮好協(xié)商民主對體現(xiàn)政策的公共性意義重大，制定公共政策需要發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主。

　　協(xié)商民主影響公共政策的功能限度和作用體現(xiàn)

　　從制度規(guī)范看，決策權(quán)掌握于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，公共政策是獲得民眾授權(quán)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的結(jié)果，而協(xié)商民主不具有權(quán)力屬性。選舉民主與協(xié)商民主在公共政策制定上的功能差別產(chǎn)生了兩者不同的效用。研究者認(rèn)為，選舉民主與協(xié)商民主不能截然分開，中國社會主義民主政治發(fā)展中，選舉中也有協(xié)商，協(xié)商中也有選舉。這個(gè)觀點(diǎn)理論上是成立的，但這兩種民主形式實(shí)踐功能和效用的差別，隱藏著公共政策制定的張力。正確認(rèn)識協(xié)商民主對公共政策制定的作用，必須從功能和效用上準(zhǔn)確把握協(xié)商民主的定位。

　　首先，協(xié)商民主有助于優(yōu)化公共政策議程的設(shè)置。任何一個(gè)社會都面臨著各種各樣的問題或挑戰(zhàn)，特別是對中國這樣的超大規(guī)模社會來說更是如此，但政府應(yīng)對挑戰(zhàn)的各種資源卻是有限的。在制定公共政策以解決現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，政府必須做出取舍。在單純的選舉民主體制下，民眾雖然可以每隔幾年選舉一次“決策制定者”，選舉之后，則很少能影響決策者針對何種問題、制定什么樣的政策，不僅造成民主止于選舉的尷尬局面，政策偏離公眾利益的可能性也大大增加。但是，由于“決策者上任以后的所作所為對民眾的生計(jì)、國家的前途影響甚大，因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機(jī)會”。⑦正如巴查赫(Peter Bachrach)和巴熱茲(Morton Baratz)在《權(quán)力的兩張面孔》一文中所說的那樣，“能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面”。⑧就中國來說，有學(xué)者提出存在六種公共政策議程設(shè)置模式⑨，將協(xié)商民主貫穿于公共政策制定的全過程，意味著民眾不僅可以參與討論黨和政府已經(jīng)擬定要解決的問題，而且參與討論要解決的問題的優(yōu)先次序，輕重緩急。民眾不僅應(yīng)當(dāng)參與有關(guān)特定問題的決策過程，甚至有必要參與決定針對什么問題制定相應(yīng)政策。特別是一些事關(guān)民眾日常生活的問題，民主協(xié)商有助于找出人們真正關(guān)心并迫切希望解決的問題。表面上看，這樣做會影響黨和政府的決策效率，實(shí)際上，這樣做恰恰能夠使黨和政府發(fā)現(xiàn)真問題，制定有效對策。改革開放前的歷次政治運(yùn)動(dòng)中，不與民眾協(xié)商，不顧社會實(shí)情，僅憑個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人喜好而“迅速”制定的一些政策，不僅未能為人民謀利，反倒造成傷害，最終帶來的只能是人民群眾的變相抵制甚至是公然反對。這正如李普哈特批評的那樣，“快速做出的決策未必就是明智的決策”。⑩因此，通過民主協(xié)商的方式，黨和政府與參政黨、人民群眾、企業(yè)和社會組織共同商討確定需要解決的問題，設(shè)置政策議程，將比以往那種單由黨和政府主導(dǎo)的政策議程設(shè)置模式更具優(yōu)勢，在此前提下制定的公共政策也更能贏得民眾的認(rèn)同與服從。

　　其次，協(xié)商民主有益于完善公共政策制定過程。議程設(shè)置之后，便是針對具體問題的公共政策制定。公共政策制定涉及公權(quán)力的民主運(yùn)作，民主規(guī)則要求公共政策制定必須具有程序化過程。按照現(xiàn)代決策理論，一個(gè)完整的決策過程一般包括：信息收集→方案設(shè)計(jì)→方案評價(jià)→方案抉擇。這四個(gè)階段揭示的只是程序過程，對公共政策制定來說，其實(shí)重要的不是過程性的次序，而是其提出緣由、問題目標(biāo)、客體范圍以及實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等的考量。就這四個(gè)階段而言，處于末端的方案抉擇是決策的最后一道程序，完成這道程序必須經(jīng)由選舉民主的形式，但前面三道程序如何完成則是決策的關(guān)鍵。與方案抉擇階段的結(jié)果形成相比，信息收集、方案設(shè)計(jì)和方案評價(jià)階段的民主運(yùn)作難度更高、困難更大、情況更復(fù)雜?，F(xiàn)實(shí)中拍腦瓜決策、憑主觀想象決斷、關(guān)在辦公室里作決定的情況并不少見，一些公共政策剛出臺就遭遇實(shí)施困境，重要原因就是前面三道程序的忽略和粗糙。協(xié)商民主的意義在于，它能夠最大程度的發(fā)揮利益相關(guān)者的積極性、主動(dòng)性，收集相關(guān)議題的信息，提升公共政策制定中的信息質(zhì)量。在政策方案的設(shè)計(jì)和評價(jià)中，通過民主協(xié)商的方式，集思廣益，群策群力，貢獻(xiàn)智慧，為最終選擇最優(yōu)方案打下基礎(chǔ)。特別是當(dāng)今社會，人類面臨越來越多的風(fēng)險(xiǎn)，將廣大民眾排除在外，由公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其成員進(jìn)行“關(guān)門決策”已經(jīng)無法適應(yīng)社會的發(fā)展。“人類應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的方式導(dǎo)致新的民主治理形式出現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)社會的出現(xiàn)賦予人類加深和拓展民主的機(jī)會，即構(gòu)建基于公民參與、理性審視、公開討論基礎(chǔ)上的協(xié)商民主……民主政治不能局限于自由民主的常規(guī)政治體制之中，而要在由更廣泛的社會民主所搭建的協(xié)商討論之中開放”。(11)在公共政策制定的前三道程序中充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，是優(yōu)化公共政策制定，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的保證。只有如此，才能保證公共政策制定的科學(xué)性、民主性。

　　最后，協(xié)商民主能促進(jìn)公眾參與和訴求表達(dá)，最終形成政策共識。埃爾斯特指出，協(xié)商民主的“民主性”體現(xiàn)在“在集體決策的過程中所有受其影響的人或他們的代表都能夠參與進(jìn)來”。(12)社會主義民主實(shí)踐中，人民當(dāng)家作主不是一句空話，它具體表現(xiàn)在人民參與管理國家和社會生活的方方面面，公共政策實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾利益則是實(shí)質(zhì)內(nèi)容。社會主義協(xié)商民主作為一種民主形式，最主要的功能是訴求表達(dá)，讓社會公眾對公共問題的各種意見充分表達(dá)出來，它對公共政策制定并沒有強(qiáng)制性約束力。協(xié)商民主不能決定公共政策，其作用只是影響。甚至有的時(shí)候是，“往往協(xié)商的結(jié)果是彈性的，而不是剛性的，即必須執(zhí)行的。彈性給予政府某種空間來調(diào)整政策，在尊重民意的大前提下，政策必須考慮到上級政府的需求，又要兼顧專家的意見或企業(yè)家的利益，由此而產(chǎn)生一個(gè)折衷的兼顧各方的政策”。(13)但我們決不能因?yàn)閰f(xié)商民主這樣的功能限度而否定它在公共政策制定中的重要意義。正如習(xí)近平指出的那樣，“通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”。(14)這個(gè)論述對認(rèn)識協(xié)商民主在公共政策制定過程中的作用很有啟迪，它告訴我們，公共政策制定的結(jié)果雖然來自于選舉民主的形式，但協(xié)商民主形式不可或缺。公共政策制定是人民參與國家生活和社會生活管理的具體內(nèi)容，民主協(xié)商的過程就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。也只有在廣大民眾切實(shí)表達(dá)了自己的政策訴求、參與政策制定的前提下，他們才有可能在理性溝通之后，達(dá)成政策共識。

　　提高協(xié)商民主對公共政策制定公信力的路徑

　　協(xié)商民主有助于優(yōu)化公共政策的制定，特別是促進(jìn)公共政策的“公共性”，使其更加符合廣大人民群眾的利益和訴求。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，公共政策制定中協(xié)商民主的實(shí)踐還遠(yuǎn)未達(dá)到盡如人意的地步，人們就社會主義協(xié)商民主在政策制定中的意義和作用還在爭論。例如，有的海外學(xué)者慨嘆中國地方層面的協(xié)商與決策的關(guān)聯(lián)性無法向更高層面上擴(kuò)展(15)，當(dāng)然也有人強(qiáng)調(diào)，這種認(rèn)為中國的協(xié)商民主只能存在于較低政治層面上的觀點(diǎn)，“與協(xié)商民主理論的內(nèi)涵是相反的，也不符合中國的政治實(shí)踐。中國的協(xié)商民主事實(shí)上存在于各個(gè)政治層面”。(16)無論是褒揚(yáng)還是擔(dān)憂，甚至是批評，中國的社會主義協(xié)商民主總還是要在公共政策制定中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，我們可以從以下幾個(gè)方面，利用協(xié)商民主來優(yōu)化公共政策的制定：

　　第一，加強(qiáng)政策制定過程中公共議題提出和形成的民主協(xié)商。每項(xiàng)公共政策都有針對性，它的制定緣由來自于公共議題的形成和提出。由于決策權(quán)掌握在公共權(quán)力機(jī)關(guān)，公共政策主要受公共權(quán)力機(jī)關(guān)的影響。特別是在中國，中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政地位，很多時(shí)候決定了其在公共政策議題形成中的支配性地位。有學(xué)者指出，“在多數(shù)情況下，黨的有關(guān)組織擁有政策的實(shí)質(zhì)決定權(quán)，政策問題的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部的制定性信息收集系統(tǒng)”。有些時(shí)候這也帶來了“政策問題界定的準(zhǔn)確性差、公民參與政策選擇的渠道少、政策選擇的隨意性較大”(17)等缺點(diǎn)。近些年來，不少地方政府在制定政策前也會采取“聽證會、咨詢會”的方式來獲得公眾意見，但“一般常見的是，政府決策在先，政府已定價(jià)格、政府已定市場地址等，然后召開聽證會或協(xié)商會議，協(xié)商的結(jié)果有可能只是論證政府決策的重要性，或適當(dāng)修正某些東西”。(18)必須肯定，黨和政府絕大多數(shù)公共政策制定都反映了解決社會普遍問題的要求，但也不排除一些公共政策忽視公共需求的可能，否則就不會有公共政策引起爭議甚至激起眾怒的事情發(fā)生。從公共政策制定看，一般有兩種情況。一種是少數(shù)人動(dòng)議，形成共識后得到多數(shù)人支持，然后形成公共政策。另一種是多數(shù)人動(dòng)議，少數(shù)人反對，但由于公共權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)以及結(jié)果的程序規(guī)定，多數(shù)人動(dòng)議不能形成公共政策。這兩種情況都是正常的，但公共議題是把握社會公共需求的切入點(diǎn)，不管是多數(shù)人動(dòng)議還是少數(shù)人動(dòng)議，必須加強(qiáng)協(xié)商民主對公共政策議題形成和提出的影響。改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，階層分化加劇。不同階層、不同群體所關(guān)注的社會問題各有道理，但很多時(shí)候政策訴求卻相互沖突，黨和政府必須使有限的資源盡可能照顧到最廣泛的社會群體的利益訴求。這就要求黨和政府在制定公共政策之前，首先要加強(qiáng)不同階層、不同群體之間的溝通，通過民主協(xié)商的方式來確定最為緊迫的公共政策議題。

　　第二，努力在公共政策制定中兼顧協(xié)商民主各種訴求表達(dá)的合理性與合法性。協(xié)商民主影響公共政策制定的作用在于表達(dá)利益訴求，一些訴求無論看起來是正當(dāng)?shù)倪€是不正當(dāng)?shù)?，存在就具有合理性。公共政策制定絕對不能發(fā)生合理不合法的錯(cuò)誤，依法執(zhí)政要求嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行公共政策制定。然而，制定什么樣的公共政策本身不是由法律來規(guī)定的，合乎法定程序但卻不合理的公共政策也必須加以避免。這里說的合理，意思是公平公正。法律講公平公正是面向全社會而言的，而每個(gè)人情況各不相同，法律不可能兼顧所有人的具體情況，因此，合法與合理不是完全對等的。公共政策制定首先必須遵循法定的程式規(guī)范，但也必須重視合理性要求，防止將合法與合理割裂起來，以合乎法定程序而背離民眾的合理要求，這樣的公共政策不大可能得到人們的真正服從。協(xié)商民主有利于兼顧公共政策制定中的各種訴求，保證公共政策制定最大限度地符合民眾的合理性要求。哈貝馬斯認(rèn)為，“只要任何一個(gè)具有言語和行為能力的主體都被允許平等地、自由地參與對話，免除了權(quán)力的干預(yù)和暴力的威脅，并能說出滿足真實(shí)性、真誠性和正確性這三項(xiàng)有效性要求的話語，那么，這些交往主體之間通過對話的反復(fù)認(rèn)證與協(xié)商，就能達(dá)成廣泛的‘話語共識’”。(19)只有不同社會群體，尤其是那些直接受政策影響的利益相關(guān)者，有機(jī)會自由而平等地說出自己的想法，表達(dá)自己的合理訴求，這些想法和訴求在公共政策中得到切實(shí)的尊重和體現(xiàn)，他們才會真正地理解和遵守相關(guān)的公共政策。

　　第三，強(qiáng)化公共政策制定中協(xié)商過程的公開性和協(xié)商意見的透明化。協(xié)商是一個(gè)博弈的過程，有問題需要協(xié)商，就意味著有不同意見的交鋒碰撞。各種意見反映著不同的利益訴求，哪一種意見占主導(dǎo)或起決定性作用，可以分出博弈的結(jié)果。但協(xié)商不是決策，博弈過程有三種情況。一是協(xié)商成功，不同偏好轉(zhuǎn)化成為共識;二是基本成功，多數(shù)人形成普遍意見，少數(shù)人保留自己的觀點(diǎn);三是不成功，各種意見相持不下，不能達(dá)成基本的統(tǒng)一。前兩種情況有利于公共政策順暢地制定，后一種情況導(dǎo)致公共政策制定的困境。協(xié)商民主對公共政策制定的影響不僅要體現(xiàn)為多數(shù)或普遍意見對政策抉擇的推動(dòng)，還要體現(xiàn)為少數(shù)和不同意見對政策抉擇的幫助。協(xié)商民主是否充分和有效，人民群眾民主管理和政治參與的知情權(quán)是關(guān)鍵，要使協(xié)商的形式參與變成過程參與，必須使協(xié)商過程和協(xié)商意見公開化、透明化。“公開性能夠使公民審視協(xié)商過程。通過使支持政策的各種理由公開化，人民就能夠?qū)@些政策的前提和含義提出疑問。他們就有機(jī)會評論這些協(xié)商并指出可能的矛盾和事實(shí)上的疏忽。因此，公開性條件能夠強(qiáng)化這樣的觀念，即每個(gè)人都有權(quán)知道和評判具有集體約束力政策的理論根據(jù)。”(20)公共政策制定中，協(xié)商情況應(yīng)形成備忘錄，讓社會和群眾充分了解公共政策制定中為什么做出這樣的抉擇，而不是那樣的抉擇，取此舍彼的道理在哪里。公開而透明的民主協(xié)商的意義還在于，它可以使人們了解別人的觀點(diǎn)和訴求，發(fā)現(xiàn)利益共同點(diǎn)，或者在一定程度上修正自己的利益訴求以求得相對一致。馬克·沃倫認(rèn)為，“協(xié)商論理如能公開進(jìn)行了，就可能創(chuàng)造或顯示共同利益。簡而言之，如果民主制度能促成公開協(xié)商，當(dāng)可促成利益、偏好和觀點(diǎn)的變化，這可能是解決政治爭端所必須的。”(21)協(xié)商過程的公開化和協(xié)商意見透明化，還有助于提高責(zé)任性，使參與協(xié)商的主體認(rèn)真對待每一次機(jī)會，協(xié)商之前切實(shí)做好問題調(diào)查，協(xié)商過程中能夠做到有針對性的發(fā)言，增強(qiáng)民主協(xié)商的能力。

　　第四，創(chuàng)新協(xié)商民主協(xié)商形式，樹立公共政策制定中決策型協(xié)商的理念。切實(shí)的協(xié)商既需要平臺，也需要恰當(dāng)?shù)男问健Ａ?xí)近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出，“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際。”(22)社會主義協(xié)商民主制度體系決定了其形式的多樣性，但必須避免形式主義。尤其是對公共政策制定來說，形式主義的協(xié)商民主會損害決策的公信力。以往實(shí)踐中，咨詢型協(xié)商、溝通型協(xié)商、主導(dǎo)型協(xié)商的情況比較多，這些類型的協(xié)商固然需要，但創(chuàng)新公共政策制定中決策型協(xié)商民主形式十分必要。這里說的決策型協(xié)商，意思是把協(xié)商結(jié)果落實(shí)為決策，這就要求協(xié)商的過程沒有事先的先入主見，不帶有任何預(yù)設(shè)方案。協(xié)商雖然不直接產(chǎn)生決策結(jié)果，但應(yīng)防止協(xié)商和決策兩張皮，為形式而協(xié)商，協(xié)商過過場，決策另碼事。公共政策制定取決于協(xié)商情況，使協(xié)商和不協(xié)商不一樣、說了不是白說成為協(xié)商民主的常態(tài)，才能有助于增強(qiáng)協(xié)商民主的公信力。在既有的協(xié)商形式之外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待基層人民群眾中那些行之有效的協(xié)商方式，對之進(jìn)行總結(jié)、提煉，進(jìn)一步豐富中國特色社會主義協(xié)商民主體系，并用之于公共政策制定之中。

　　注釋：

　?、倭_伯特·古丁、漢斯—迪特爾·克林格曼：《政治科學(xué)新手冊》(下)，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，鐘開斌、王洛忠、任丙強(qiáng)等譯，2006年，第791頁。

　?、谕旭R斯·戴伊：《理解公共政策》(第11版)，孫彩紅譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第1頁。

　?、奂s瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館，1999年，第395-396頁。

　?、鼙R梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館，2003年，第121頁。

　?、蓠R德普：《協(xié)商民主是選舉民主的補(bǔ)充嗎?》，《政治學(xué)研究》2014年第4期，第18-26頁。

　　⑥《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2013年11月16日第1版。

　?、咄踅B光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期，第86-99頁。

　?、郟eter Bachrach and Morton Baratz,"Two Faces of Power",American Political Science Review,Vol.56,No.4(1962),pp.947-952.

　　⑨六種模式分別是：關(guān)門模式，動(dòng)員模式，內(nèi)參模式，借力模式，上書模式和外壓模式。見王紹光《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期，第86-99頁。

　?、獍?middot;利普哈特：《民主的模式：36個(gè)國家的政府形式和政府績效》，陳崎譯，北京大學(xué)出版社，2006年，第191頁。

　　(11)陳家剛：《風(fēng)險(xiǎn)社會與協(xié)商民主》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2006年第3期，第95-105頁。

　　(12)Elster,Introduction,In Jon.Elster(ed),Deliberative Democracy,Cambridge:Cambridge University Press,1998,pp.1-18.

　　(13)何包鋼：《怎么聯(lián)系決策與協(xié)商》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年7月14日第5版。

　　(14)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報(bào)》2014年9月22日第2版。

　　(15)何包鋼：《怎樣聯(lián)系決策與協(xié)商》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年7月14日第5版;喬納森·安戈、陳佩華、(香港)鐘謙：《中國的基層協(xié)商民主：案例研究》，王可園、毛建平編譯，《國外理論動(dòng)態(tài)》2015年第5期，第71-81頁。

　　(16)蔣政：《協(xié)商如何聯(lián)系決策——與何包鋼先生商榷》，《探索》2008年第6期，第179-183頁。

　　(17)中國社會科學(xué)院公共政策研究中心、香港城市大學(xué)亞洲管治研究中心：《中國公共政策分析》，中國社會科學(xué)出版社，2003年，第273頁。

　　(18)何包鋼：《怎樣聯(lián)系決策與協(xié)商》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年7月14日第5版。

　　(19)張翠：《民主理論的批判與重建——哈貝馬斯政治哲學(xué)思想研究》，人民出版社，2011年，第96頁。

　　(20)喬治·瓦拉德茲：《協(xié)商民主》，何莉編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期，第35-43頁。

　　(21)馬克·沃倫：《協(xié)商性民主》，孫亮譯，《浙江社會科學(xué)》2005年第1期，第14-27頁。

　　(22)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報(bào)》2014年9月22日第2版。