官員復(fù)出與官員復(fù)出機(jī)制
(一)官員復(fù)出的含義
學(xué)界對(duì)問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出普遍有兩種理解，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，狹義的復(fù)出特指行政官員引咎辭職、責(zé)令辭職和免職撤職之后重新任職;而談?wù)摳嗟氖菑V義的復(fù)出，指行政官員受到包括警告、記過(guò)、降級(jí)在內(nèi)的所有形式的問(wèn)責(zé)處分后新任他職，甚至職務(wù)升遷。筆者認(rèn)為，官員復(fù)出是指因沒(méi)有適當(dāng)履行工作職責(zé)，負(fù)有嚴(yán)重過(guò)失進(jìn)而造成重大損失，因此被問(wèn)責(zé)去職的政府官員，在符合相關(guān)規(guī)定的條件下重新出任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。
(二)官員復(fù)出機(jī)制的概念
機(jī)制最早主要指機(jī)械裝置和機(jī)械構(gòu)造，后來(lái)人們多用機(jī)制說(shuō)明有機(jī)體的各組成部分之間的相互聯(lián)系和作用。再后來(lái)，社會(huì)學(xué)對(duì)機(jī)制一詞內(nèi)涵不斷豐富，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。而官員復(fù)出機(jī)制就是指負(fù)有過(guò)失責(zé)任被問(wèn)責(zé)去職的領(lǐng)導(dǎo)干部重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)必須遵守的一整套規(guī)范制度體系。其應(yīng)該是由若干個(gè)不同作用與獨(dú)立價(jià)值的版塊和要素共同組成的有機(jī)整體，各個(gè)組成部分相輔相成，互相依存，缺一不可，并按照一定順序模式穩(wěn)定運(yùn)行，一同組成一套邏輯縝密的官員復(fù)出機(jī)制。
完善官員復(fù)出機(jī)制的路徑選擇
(一)健全復(fù)出過(guò)程的法律依據(jù)
我國(guó)涉及問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的法律法規(guī)十分少，《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》對(duì)不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部調(diào)整后的復(fù)出問(wèn)題做了時(shí)間上的界定，但仍屬于內(nèi)部文件，沒(méi)有法律條文的規(guī)定，就沒(méi)有強(qiáng)制性，對(duì)于問(wèn)責(zé)官員隨意復(fù)出，也就不能依照法律進(jìn)行制裁。為解決復(fù)出階段存在的突出矛盾，筆者認(rèn)為，可以嘗試制定一部《領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出法》，對(duì)問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確、詳盡的規(guī)定，具體到復(fù)出條件、程序、時(shí)間和職位，以法律條文的形式體現(xiàn)出來(lái)，使官員復(fù)出做到有法可依，實(shí)現(xiàn)復(fù)出的合法性，摘除病灶，使問(wèn)責(zé)官員復(fù)出健康化、常態(tài)化。
1.官員復(fù)出的條件
復(fù)出條件，是指被問(wèn)責(zé)的去職官員復(fù)出時(shí)應(yīng)該具備的要素。領(lǐng)導(dǎo)干部重新上崗，引發(fā)的社會(huì)影響較大，稍有不慎，負(fù)面作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于初次任命之時(shí)。所以，完善官員復(fù)出機(jī)制，先要明確復(fù)出條件，回答為什么復(fù)出的問(wèn)題，體現(xiàn)我們的制度文明，真正選擇任用那些有一定領(lǐng)導(dǎo)才能的行政官員。
首先，看去職的事由。領(lǐng)導(dǎo)干部之所以被問(wèn)責(zé)，是由于他們通常犯有工作失職、主觀過(guò)失、監(jiān)察不當(dāng)、決策錯(cuò)誤等，給國(guó)家造成嚴(yán)重?fù)p失，對(duì)人民帶來(lái)嚴(yán)重傷害。2016年6月中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，其中特別明確了6種問(wèn)責(zé)情形。所以，對(duì)待復(fù)出要有選擇地甄別事件性質(zhì)，是客觀原因，還是主觀故意;是工作失誤所致，還是濫用公權(quán)、道德淪喪，對(duì)于查明長(zhǎng)期玩忽職守、工作不力的官員，一般不考慮其復(fù)出，給公眾一個(gè)負(fù)責(zé)任的交代，保障社會(huì)正義。
其次，看問(wèn)責(zé)官員的態(tài)度。態(tài)度決定成敗，面對(duì)問(wèn)責(zé)去職，官員的態(tài)度可以看出是否認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤的嚴(yán)重性，是否有吸取教訓(xùn)改過(guò)自新的決心。對(duì)待問(wèn)責(zé)調(diào)查，情緒抵觸，隱瞞真相，推卸責(zé)任，甚至威脅恐嚇檢舉人和群眾，那么不用考慮其復(fù)出的可能性。
再次，看問(wèn)責(zé)的方式。對(duì)待官員復(fù)出要充分考慮當(dāng)時(shí)問(wèn)責(zé)的方式，有引咎辭職、責(zé)令辭職、降職、免職、撤職和開(kāi)除幾種方式，嚴(yán)厲程度各不相同，開(kāi)除最為嚴(yán)重，表明嚴(yán)重違紀(jì)違法，已經(jīng)被徹底清除出國(guó)家干部隊(duì)伍，應(yīng)該不予考慮復(fù)出。其他幾種方式去職后，雖然不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，仍然是公務(wù)員編制，反省一段時(shí)間后，可以考察給予機(jī)會(huì)。
最后，看問(wèn)責(zé)官員的工作實(shí)績(jī)。選拔考察時(shí)，要重視在原工作崗位和新工作崗位上的工作實(shí)績(jī)，取得成績(jī)突出的才予以考慮。通過(guò)調(diào)查研究，在原任崗位和新任崗位上社會(huì)貢獻(xiàn)大，勤勞誠(chéng)懇，踏實(shí)敬業(yè)，口碑好，則可以考慮予以真正復(fù)出。
2.官員復(fù)出的程序
第一，民主推薦。新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》特別增加了“動(dòng)議”環(huán)節(jié)，由組織人事部門(mén)醞釀初步建議，提名環(huán)節(jié)以民主推薦為主，需要明確的是被問(wèn)責(zé)官員應(yīng)當(dāng)自己主動(dòng)提請(qǐng)考察。各級(jí)政府組織人事部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況，按照規(guī)定，邀請(qǐng)相關(guān)人員參加討論進(jìn)行推薦，確定符合條件復(fù)出官員名單，形式可以是組織推薦也可以是群眾推薦。各級(jí)組織推薦的官員，必須是經(jīng)過(guò)單位集體討論研究決定的，不是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意愿;群眾推薦要書(shū)寫(xiě)具體推薦材料，詳細(xì)介紹推薦原因，要求親屬不能參與。當(dāng)然，單個(gè)人也可以進(jìn)行推薦，但要署名。
第二，組織考察。經(jīng)過(guò)民主推薦，確定考察名單之后，各級(jí)組織人事部門(mén)要按照干部管理權(quán)限，對(duì)問(wèn)責(zé)官員進(jìn)行全面考察。由上級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)和紀(jì)檢等相關(guān)部門(mén)人員組成領(lǐng)導(dǎo)小組，組織人事部門(mén)具體展開(kāi)工作，調(diào)查內(nèi)容除了對(duì)行政官員基本的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行摸查之外，要考慮到復(fù)出條件中的問(wèn)責(zé)方式和問(wèn)責(zé)態(tài)度，深入問(wèn)責(zé)官員原單位基層群眾中了解情況，進(jìn)行不記名調(diào)查問(wèn)卷，問(wèn)題應(yīng)盡量量化，盡量全面，全程對(duì)外公布。
第三，討論決定。組織考察之后，要進(jìn)行決定性的一環(huán)——討論決定。應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主集中制精神，集體領(lǐng)導(dǎo)，民主討論，會(huì)議決定，加強(qiáng)干部選拔任用的說(shuō)服力。由上級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)和紀(jì)檢部門(mén)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，依照考察結(jié)果，逐個(gè)按照具體行政職位的要求進(jìn)行比對(duì)、商議，最后集體討論決定，在綜合采納群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上給出明確意見(jiàn)。
第四，進(jìn)行公示。討論決定做出后，要進(jìn)行任前公示，接受群眾監(jiān)督，這是檢驗(yàn)選定干部是否得到公眾認(rèn)可的直接方式。要運(yùn)用多種方式進(jìn)行公示，除了傳統(tǒng)的報(bào)紙、廣播、電視、政務(wù)墻外，還可在新媒體上，對(duì)復(fù)出官員的姓名、復(fù)出原因和職位做詳細(xì)介紹，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。
第五，同意試用。試用期制度是我國(guó)黨政干部選拔制度中明確規(guī)定的，問(wèn)責(zé)官員復(fù)出是一種特別的選拔任用，更應(yīng)該遵守這項(xiàng)規(guī)定。有一定的試用時(shí)間，可以更加全面地了解問(wèn)責(zé)官員，真實(shí)反映領(lǐng)導(dǎo)干部的工作態(tài)度和能力，調(diào)動(dòng)其工作積極性，進(jìn)一步營(yíng)造能上能下的正常用人機(jī)制。
3.官員復(fù)出的時(shí)間期限
被問(wèn)責(zé)官員深刻反省后，視情節(jié)輕重、責(zé)任大小，通過(guò)嚴(yán)格考察程序，可以給予符合條件的官員復(fù)出機(jī)會(huì)，但這里面涉及一個(gè)復(fù)出期限的問(wèn)題?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第59條規(guī)定，引咎辭職、責(zé)令辭職和因問(wèn)責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù);《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》又對(duì)這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)作了明確界定。被問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部必須充分認(rèn)識(shí)其錯(cuò)誤的嚴(yán)重性，努力提高政治素養(yǎng)，利用去職反省時(shí)間，認(rèn)真思考如何做一位人民滿(mǎn)意的政府官員，進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)能力。
4.官員復(fù)出的職級(jí)職位
2015年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中明確規(guī)定，受到處分去職的官員，兩年內(nèi)不得擔(dān)任同級(jí)別或者更高級(jí)別的職務(wù)。實(shí)際上規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部被問(wèn)責(zé)去職后，兩年內(nèi)是不允許同級(jí)別復(fù)出的，更別提升遷了，官員復(fù)出的安排，無(wú)論職務(wù)職級(jí)，必須低于被問(wèn)責(zé)前，這應(yīng)該是合理的政策解讀。所以，我們?cè)诠賳T復(fù)出職位的設(shè)定上，應(yīng)該按照低半級(jí)或一級(jí)的規(guī)律考慮其復(fù)出職位，然后正常開(kāi)展工作。被問(wèn)責(zé)官員需要用復(fù)出后的工作實(shí)績(jī)來(lái)贏得上級(jí)的肯定和廣大人民群眾的認(rèn)可，進(jìn)而獲得提拔任用。
(二)注重發(fā)揮組織人事部門(mén)的作用
對(duì)問(wèn)責(zé)官員復(fù)出條件和程序的分析討論，組織人事部門(mén)的工作至關(guān)重要，開(kāi)展工作的時(shí)候，要細(xì)致入微，重視民意的同時(shí)科學(xué)設(shè)計(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)。
首先，組織人事部門(mén)要按照政策規(guī)定，待民主推薦后確定考察對(duì)象。嚴(yán)格比照問(wèn)責(zé)官員是否符合條件，充分掌握復(fù)出依據(jù)，深刻認(rèn)識(shí)問(wèn)責(zé)官員所犯錯(cuò)誤的性質(zhì)，整體考慮問(wèn)責(zé)態(tài)度和方式，最后確定人選，報(bào)上級(jí)黨委做出考察決定。
其次，組織考察過(guò)程中，要深入單位基層一線(xiàn)，多與群眾談話(huà)交流，選擇有較高黨性修養(yǎng)和道德水平的官員，尤其具有吃苦精神，貼近群眾的官員?？疾鞎r(shí)重點(diǎn)了解被問(wèn)責(zé)時(shí)的心理態(tài)度，處理突發(fā)事件是否得當(dāng)，是否第一時(shí)間采取相應(yīng)彌補(bǔ)措施等，如果有暫時(shí)的工作崗位，是否成績(jī)平平，敷衍了事。
再次，強(qiáng)調(diào)全程公開(kāi)，重視民意測(cè)評(píng)。深入工作單位調(diào)查時(shí)，要干部群眾相結(jié)合調(diào)研，通過(guò)個(gè)別談話(huà)、座談會(huì)、無(wú)記名投票和問(wèn)卷調(diào)查等多種形式征求意見(jiàn)?；貞?yīng)社會(huì)爭(zhēng)議，第一時(shí)間讓原單位群眾作為公眾代表參與進(jìn)來(lái)，是一個(gè)較好的方法，他們了解全面，反饋評(píng)價(jià)相對(duì)真實(shí)準(zhǔn)確。
最后，及時(shí)匯報(bào)考察結(jié)果。組織人事部門(mén)要把考核內(nèi)容結(jié)果，仔細(xì)整理，上報(bào)黨委，在此基礎(chǔ)上等待領(lǐng)導(dǎo)小組的討論商議。問(wèn)責(zé)官員如有真實(shí)困難，也可體現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然，要彰顯公開(kāi)透明原則，接受公眾監(jiān)督。
(三)完善官員復(fù)出的監(jiān)督體制
完善問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制要建立起上下左右互相監(jiān)督、互相制約的全方位監(jiān)督體系，要豐富問(wèn)責(zé)主體，打破只有上級(jí)政府對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)的慣例，還應(yīng)有各級(jí)人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)群眾和新聞媒體，按照法律法規(guī)有效參與其中，監(jiān)督政府行為，規(guī)范社會(huì)秩序。
憲法明確指出，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，人大有權(quán)就三機(jī)關(guān)失職行為提出質(zhì)詢(xún)，進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)對(duì)行政官員提出人事罷免。既然是我國(guó)憲法明確規(guī)定的，各級(jí)人大就應(yīng)該更好發(fā)揮其監(jiān)督問(wèn)責(zé)功能，作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要全方位地由上至下給予其他政府機(jī)關(guān)以制約和監(jiān)督，更好地糾正政府過(guò)失與錯(cuò)誤。
人民政協(xié)在服務(wù)社會(huì)主義的政治力量中具有重要地位，是各民主黨派的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，主要通過(guò)建議和批評(píng)對(duì)國(guó)家大政方針和社會(huì)生活主要矛盾發(fā)表看法，發(fā)揮其民主監(jiān)督的功能。對(duì)于問(wèn)責(zé)官員復(fù)出更應(yīng)該提倡其發(fā)揮作用，采納各界人士的不同意見(jiàn)，形成提案，這種監(jiān)督方式更有效果，社會(huì)影響更深刻。
完善監(jiān)督體制，需要加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。我國(guó)行使司法權(quán)的主要是人民法院和檢察院，都是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，雖說(shuō)獨(dú)立行使司法權(quán)，但實(shí)際工作中，案件的調(diào)查、組織人事的任命、辦公經(jīng)費(fèi)的劃撥都要受同級(jí)黨委政府的統(tǒng)一安排，所以有些時(shí)候司法監(jiān)督會(huì)受到干擾，制約了司法機(jī)關(guān)大膽工作，應(yīng)提倡盡快革新現(xiàn)有制度，確保監(jiān)督職責(zé)有效行使。
注重人民群眾和新聞媒體的社會(huì)監(jiān)督價(jià)值，保證社會(huì)參與的渠道暢通。對(duì)于公眾舉報(bào)投訴、維權(quán)上訪(fǎng)的，要認(rèn)真調(diào)查，第一時(shí)間給予反饋信息，保障公民監(jiān)督權(quán)利。另外，重視新聞媒體的功能，保證新聞報(bào)道的真實(shí)性和獨(dú)立性。這些年，問(wèn)責(zé)官員的神秘復(fù)出多虧新聞媒體的及時(shí)報(bào)道，公眾才后知后覺(jué)，很多學(xué)者都認(rèn)為媒介已經(jīng)成為了制約立法、行政、司法的另一種權(quán)力。
(四)進(jìn)一步完善官員選拔任用機(jī)制
想要徹底解決問(wèn)責(zé)官員隨意復(fù)出的問(wèn)題，除了完善立法，強(qiáng)化監(jiān)督之外，要從干部管理的源頭上下功夫，即對(duì)干部選拔任用體制進(jìn)行革新。
首先強(qiáng)調(diào)的還是干部選拔的公開(kāi)透明度，用制度的形式規(guī)范下來(lái)，凡是涉及干部的選拔任用，都要經(jīng)過(guò)公開(kāi)考試、公開(kāi)面試，采取競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，包括后備干部遴選，都要嚴(yán)格確定選拔條件和程序。其次是嘗試區(qū)分一般官員和問(wèn)責(zé)官員，分別制定考核方法，嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家干部管理權(quán)限，努力完善國(guó)家用人選人制度，從一開(kāi)始就杜絕官員違規(guī)復(fù)出的隱患苗頭。
官員復(fù)出為什么會(huì)出現(xiàn)“官官相護(hù)”“走后門(mén)”的現(xiàn)象，甚至跑官賣(mài)官、權(quán)錢(qián)交易等違法違規(guī)行為，究其原因，還是用人機(jī)制不夠健全，讓問(wèn)題官員鉆了法律的空子。同時(shí)，問(wèn)責(zé)制度雖然明確規(guī)定了降職去職的情況，但還沒(méi)有觸及問(wèn)題官員的深層內(nèi)心，社會(huì)上沒(méi)有真正形成優(yōu)勝劣汰的正常氛圍，問(wèn)責(zé)官員們受功利心的驅(qū)使造成了復(fù)出亂象。所以，在選擇干部階段，要細(xì)化選拔標(biāo)準(zhǔn)，注重為民服務(wù)意識(shí)的判定，提高責(zé)任意識(shí)，考核細(xì)化量化的同時(shí)強(qiáng)調(diào)以德服人，糾正官場(chǎng)不正之風(fēng)。
(五)體現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)分類(lèi)機(jī)制
在行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐中，政府官員所任職務(wù)高低不同，承擔(dān)職責(zé)大小不同，所犯錯(cuò)誤原因也不盡相同，因而就會(huì)出現(xiàn)警告、記過(guò)、降職、引咎辭職、免職等各種各樣的問(wèn)責(zé)結(jié)果，這就要求我們對(duì)待問(wèn)責(zé)官員復(fù)出，要區(qū)分他們承擔(dān)的責(zé)任，而且要充分聽(tīng)取廣大群眾的意見(jiàn)，綜合上級(jí)黨委和紀(jì)檢部門(mén)的考察考核，具體問(wèn)題具體分析，體現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)分類(lèi)機(jī)制。
對(duì)被問(wèn)責(zé)行政官員進(jìn)行責(zé)任分類(lèi)管理，可以為官員復(fù)出提供理性的參考依據(jù)。主張區(qū)分主觀與客觀的責(zé)任。主觀責(zé)任是一種普遍存在的道德要求，要看其犯錯(cuò)程度是否超過(guò)了道德的界限，是否有意損害人民利益，答案若是肯定的，一般不考慮復(fù)出;如果是客觀責(zé)任，可以考慮按規(guī)章制度重新上崗。要區(qū)別法律和道德的責(zé)任。重大危機(jī)事件中，行政官員沒(méi)有履行其法定職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)該依法結(jié)束其政治生命，還要追究其法律責(zé)任;如果僅承擔(dān)道義責(zé)任，問(wèn)責(zé)期滿(mǎn)后，可以考慮復(fù)出。同時(shí)要區(qū)別政治和行政責(zé)任。例如，發(fā)生的惡劣事故在經(jīng)分析后確定是由于政府官員實(shí)行違背民意的公共政策所致，那么強(qiáng)烈譴責(zé)的同時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，不再適宜復(fù)出;如果只承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，并沒(méi)有直接或間接造成不可彌補(bǔ)的嚴(yán)重后果，問(wèn)責(zé)懲罰過(guò)后，可以考慮其復(fù)出。另外，對(duì)于那些承擔(dān)連帶責(zé)任、間接責(zé)任的官員，可以從輕處罰，并給予其復(fù)出的機(jī)會(huì)。
(六)摒棄“官本位”思想
我國(guó)兩千多年的封建專(zhuān)制歷史導(dǎo)致唯官至上的官場(chǎng)文化根深蒂固，“官本位”思想影響深遠(yuǎn)。大量問(wèn)責(zé)官員違規(guī)復(fù)出，就是“官本位”思想左右的結(jié)果。我們要加強(qiáng)政治文化建設(shè)和推進(jìn)精神文明建設(shè)，變“官本位”為“民本位”，加強(qiáng)各級(jí)政府的行政文化和官風(fēng)建設(shè)。
要加強(qiáng)對(duì)行政官員的道德要求，行政倫理建設(shè)要跟上。與法律法規(guī)互補(bǔ)，增強(qiáng)政府官員的職業(yè)精神、公仆意識(shí)，適時(shí)開(kāi)展行政官員教育培訓(xùn)工作，提高工作中的責(zé)任感，進(jìn)而提升政府的行政效率和公信力，從思想源頭解決官員復(fù)出的問(wèn)題所在。總之，克服傳統(tǒng)官場(chǎng)文化的積弊，可以更新行政問(wèn)責(zé)環(huán)境，培育領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出得以良性發(fā)展的政治土壤，同時(shí)對(duì)提高行政問(wèn)責(zé)的效率將大有裨益。(本文系國(guó)家社科基金“結(jié)構(gòu)功能主義視角下行政自由裁量的公共性研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15XKS011)
作者單位：西北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院
