關鍵詞：事權劃分 財權劃分 支出責任
我國于1994年確立分級分稅財政體制，初步理順了政府與市場、政府與企業(yè)的關系，建立了中央政府與省級政府之間相對規(guī)范的分稅機制并跟進了自上而下的政府間轉移支付機制，可說啟動了財權劃分過程，其后陸續(xù)的改革實際上也更多沿著財權劃分的線索推進，而在事權明晰化方面卻一直缺乏實質(zhì)性進展。
從可查文獻來看，我國學界自20世紀80年代起，已經(jīng)開始有較為系統(tǒng)的對事權的研討，至90年代尤其是分稅制確立后，對事權的關注視角更為廣泛，且這種探討一直持續(xù)至今。黨的十八屆三中全會明確提出“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的要求，強調(diào)“建立事權和支出責任相適應的制度”，這可說是繼1994年確立分級分稅財政體制、相繼落實財權改革后首次正式將事權改革提上日程。在對中央事權(中央委托地方事權)、中央和地方共同事權、地方事權等作出具體規(guī)定的基礎上，三中全會文件還特別強調(diào)“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”，這也就意味著在本輪理清中央和地方事權劃分的同時，對央地財力分配現(xiàn)狀不予過多變動。黨的十八屆四中全會在此基礎上進一步提出“推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”的要求，為事權改革明確了規(guī)范化、法律化的方向。黨的十八屆五中全會則進一步強調(diào)了中央事權，明確“適度加強中央事權和支出責任”?；诖耍@然十分有必要在現(xiàn)階段攻堅克難、“配套改革”的展開中，對我國中央與地方事權劃分改革進行再探討。
本文首先從對事權的基本認識出發(fā)，考察事權的要素和范疇，認為對事權構成要素的解析有助于認識其聯(lián)通至國家治理的邏輯，事權范疇的正確界定則是改革的必要前提;接著從我國當前法律規(guī)定、事權劃分存在的問題和事權劃分原則的演變?nèi)矫嫫饰鑫覈聶鄤澐值默F(xiàn)狀;再進一步論述財政“聯(lián)邦制”事權劃分的內(nèi)在邏輯，一方面總結其較為突出的共性特點，另一方面闡述了典型聯(lián)邦制國家事權劃分的權變因素;在對策建議層面，本文認為我國當前事權改革應在落實規(guī)范化、法律化的框架內(nèi)，整體理順事權與財權、財力、支出責任的關系，并試勾畫中央和地方事權劃分的具體思路，探索省以下事權劃分的相關問題，以及理順財權及相關制度建設的配套。
一、對事權的再認識：要素和范疇
廣義的事權即對應“全面國家治理”的政府職能范圍，實際上并不僅僅包括中央與地方事權劃分這樣一個層面，若從事權要素進行觀察，基于事權主體的劃分，除了央地劃分之外，還應包括涉及大部制改革的橫向劃分，而這些實際上都聯(lián)通至國家治理層面，其內(nèi)在邏輯是全視角、精細化水平上科學合理的事權劃分，必然指向頂層設計而并無局部化處理的捷徑可循。在此基礎上，對事權范疇的認識，一方面包括基于政府職能而界定的邊界，即明確事權的起點，另一方面還包括基于要素進行合理細化后的款、項、目即明確事權的終點，從起點到終點，由根、干、到枝、葉，才可稱是一個完整可考的事權范疇或體系?；谑聶喾懂?，可進一步與十八屆三中全會已明確的中央和地方事權劃分標準，進行對接認識。
(一)事權要素及聯(lián)通至國家治理的認識
我們通常所說的事權，所指就是國家公共權力，是一個廣義的概念。筆者以為，即使將對事權的探討落到財政領域內(nèi)，也并不縮小事權作為國家公共權力的范疇，若依“以政控財，以財行政”分配體系(賈康，1998)這一財政本質(zhì)的認定，事權實應屬于“政”的層面。“政”即為“政治”和“政府”，至此，錢穆(1952)將政治以“人事”和“制度”二分的智慧解析，為我們認識事權要素提供了十分有意義的啟發(fā)：以制度與人事作為政治的兩個要素，便可進一步形成兩者不可分視、制度間相互配套而非孤立、制度必有淵源也必有流變等更深層的認識，也可以從歷史視角窺得中國歷來的“人治”色彩。由此思考，事權作為一種“權力”，也必是要素構成的，從權力的對象、權力運轉所依托的制度、與權力行使相關的人員三個方面來考慮，那么至少應包括三個要素，即客體、主體和制度。事權的履行離不開財政，事權的對象、事權運轉所依托的制度、與事權行使相關的人員，都是需要財力保障的范疇。例如：義務教育(不含基礎設施建設)作為一項事權，它是一種國家公共權力，這種權力針對的對象是符合義務教育規(guī)定范圍的青少年，這一權力運轉所依托的制度包括管理教師的制度、管理學生的制度以及相關的行政制度，與這一權力執(zhí)行相關的人員則包括政府工作人員、學校工作人員等，而以上三個方面都是需要財力保障的范疇。
基于事權的構成要素，不難發(fā)現(xiàn)事權必然、必須聯(lián)通至國家治理體系(詳見圖1)。從主體來看，事權劃分不僅存在縱向劃分問題即中央與地方事權劃分，而且存在橫向劃分問題即與大部制分工相關的事權劃分;從客體來看，事權的范疇應建立在理順政府與市場、企業(yè)、社會等多方關系，事權的水平則隨著經(jīng)濟社會發(fā)展在不斷提升，必然聯(lián)通基本公共服務均等化等公共職能的行使;從制度來看，事權的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋、動態(tài)優(yōu)化等一系列過程，聯(lián)通至整個公共管理體系;從主體、客體到制度，三個要素及各自的聯(lián)通又必須在法治化的大框架下有機運行，整合形成事權與國家治理的聯(lián)通體系。這一體系必然指向頂層設計而并無僅作局部化處理的捷徑可循，其是否能夠達成體系性的科學、合理狀態(tài)，會直接表現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一判斷的正確性，從以上分析中也可得到印證。
(二)事權范疇應明確起點和終點
我國現(xiàn)階段事權改革的核心要求是合理劃分事權，而這一工作首先需要建立在事權范疇正確界定的基礎上。樓繼偉(2014)所強調(diào)的“現(xiàn)代國家治理要求科學界定國家公共權力邊界”，正是“實現(xiàn)國家公共權力的合理配置和規(guī)范運行”的前提和基礎。事權范疇界定在實踐層面的落實，往往是十分棘手的，劃分中常常出現(xiàn)的“上下一邊粗”、“你中有我，我中有你”、無限延伸等問題，實際上源自事權范疇不明。我們認為，對事權范疇的認識，一方面包括基于政府職能而界定的邊界，即明確事權的起點，另一方面還包括基于要素進行合理細化后的款、項、目，即明確事權的終點，從起點到終點，從根(淵源)、干(主脈)，到枝(分枝)、葉(末端)，才可稱是一個完整可考的事權范疇或體系。我國事權范疇的界定至少需要設計兩張表：第一張是分門別類的事權表，第二張是每一項事權的細化表。表內(nèi)分項、分類應盡量做到范疇互質(zhì)，內(nèi)洽周延，如此，我們才能說有把握看到我國事權邊界的全貌。當然，這一實現(xiàn)過程是非常艱難的，但這是事權改革最基本的起步。
無論起點還是終點，在實踐中都是難點：
首先，國家公共權力具體究竟包括哪些事權?對政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會等多方關系的科學處理，是回應這一問題的必要條件，卻不是充分條件。這幾對關系處理好了，國家公共權力所囊括的事權范疇界定不至于“缺位”或“越位”，但里面一項一項的事權，還需要條分縷析地分門別類，這些都是事權管理的基礎。然而，我國是全球范圍內(nèi)極少見的大國，幅員遼闊、人口眾多，決定了公共事務中待管事項的紛繁復雜，對事權分門別類的梳理，絕非一般中小經(jīng)濟體可以同日而語，加之我國又是全球范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展特別迅速的大體量經(jīng)濟體，伴隨著不斷提升的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化進程，置身于技術變革突飛猛進的時代，事權范疇的邊界隨時代變遷和經(jīng)濟社會轉軌一直在發(fā)生變化，帶有政府經(jīng)費相對規(guī)模擴展的趨勢，這種擴展既包括瓦格納定律所說的比重增長，卻不僅限于此，因為除了經(jīng)費規(guī)模方面的增長，事權的種類也在發(fā)生變化。例如：在發(fā)展初期，生態(tài)環(huán)境治理尚不是一項重要事權，但隨著粗放發(fā)展帶來的污染因素在生態(tài)環(huán)境中的積累，便轉變?yōu)橐豁椫匾氖聶啵移淠依ǖ膬?nèi)容還在不斷擴充由大氣、水流到土壤、氣候與生物多樣性等。
其次，每一類事權究竟包括哪些細分?對于某一類具體事權，還需要弄清楚到底可以進一步分解為哪幾種權力，接著才有研究每一種權力由哪一個主體來落實更為合適的條件。例如：對國土資源管理這一事權而言，至少包括所有權、占有權、經(jīng)營權、使用權等不同權力形式構成的“權力束”，每種權力行使的主體可能又有不同。對某一項事權所包含的權力種類的認識，也是財政職能有效發(fā)揮的基礎。以資源稅為例，其征收是針對所有權產(chǎn)生的收益、經(jīng)營權產(chǎn)生的收益、還是使用權產(chǎn)生的收益，其征收由哪一個主體(國稅或地稅)完成更為合理，其收入由哪一個主體(中央或地方)來使用更為科學，等等相關問題，實際上都建立在對某一項具體事權及其與其他事務聯(lián)帶關系進行細化認識的基礎上。這其中，對某一類具體事權所囊括權力種類的認定是第一個難點，不易分明，而認定后確定權力行使主體是第二個難點，必定會受到利益集團和現(xiàn)有利益分配格局的影響。
二、我國事權劃分的現(xiàn)狀
1992年鄧小平南方談話以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制建設，我國事權劃分格局也逐步演變，但至今仍不得不說到其中存在的諸多問題。我國現(xiàn)行法律對事權的規(guī)定大都呈現(xiàn)“粗線條”的特點，且存在特別值得注意的“沖突點”;在中央與地方事權劃分方面，存在不清晰、不合理、不完善三類“亂象”;在劃分原則方面，我國已經(jīng)歷三階段演變，每一階段都頗具針對性地指向當期最為突出的問題，但因在很大程度上受到事權改革滯后的制約，所以幾個關鍵關系尚未形成一種較合意的機制。
(一)相關法規(guī)的“粗線條”特征
四中全會“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”的進一步要求，具有深刻的內(nèi)涵。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第二條首先明確規(guī)定了我國權力歸屬的主體，即“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，基于這一歸屬的行使權力的制度是人民代表大會制度，在實踐中的表現(xiàn)形式就是“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，第三條中提及的國家行政機關、審判機關、檢察機關，作為由人民代表大會產(chǎn)生的機構，實際上可視為權力實際執(zhí)行的主體。從《憲法》規(guī)定的權力歸屬邏輯來看，依托歸屬主體分為全國和地方兩大層次，可再次體會中央與地方事權劃分的必要性和重要性。
然而，若對現(xiàn)行法律中已有的與事權相關的規(guī)定進行梳理，則不難發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定多是“粗線條”的。在方向上，依托事權的執(zhí)行主體，《憲法》規(guī)定“中央和地方的機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”，其中首先強調(diào)了中央統(tǒng)一領導，其次再強調(diào)發(fā)揮地方主動性和積極性，內(nèi)涵我國中央與地方事權劃分應以中央為主導之意，但卻并未對如何體現(xiàn)統(tǒng)一領導、地方主動性和積極性如何發(fā)揮作出具體規(guī)定。
繼續(xù)細化梳理則可進一步發(fā)現(xiàn)，在特定場景下，若推行中央與地方事權劃分的改革，則現(xiàn)行法規(guī)之間會表現(xiàn)出種種不內(nèi)洽之處，政府事權的法律化也難免陷入尷尬?！稇椃ā返诎耸艞l對國務院行使的職權進行了明確規(guī)定：國務院可根據(jù)憲法和法律制定規(guī)定行政法規(guī)，并可規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。而按照《中華人民共和國立法法》第七十三條的規(guī)定，“其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”按照《憲法》第一百條所定，省、直轄市的人民代表大會及常務委員會可制定地方性法規(guī)，但這一地方性法規(guī)是作為行政法規(guī)的下位法而存在的。因此，事權劃分以法律化來保障穩(wěn)定性和連續(xù)性這一點，可能由于行政法規(guī)和地方性法規(guī)在特定場景的不對接、不內(nèi)洽而難以達成。
(二)事權劃分三類“亂象”
從我國中央與地方事權劃分的現(xiàn)狀來看，主要存在以下三個方面的問題。首先，法定主體不清晰，履職主體不明確。從我國中央政府和地方政府職能關系來看，地方政府在很大程度上是中央政府的延伸，“上下一般粗”特征非常明顯，地方政府職能部門的設置基本與中央政府一一對應。除了外交事務及大部分國防事務等突出的中央事權外，其他事務基本都是從上級到下級“多頭管理”，“九龍治水”，易扯皮推諉權責不分明，導致效率低下。其次，法定主體不合理，中央事權明顯不足。從2015年數(shù)據(jù)來看，全國一般公共預算支出為175768億元，而中央本級一般公共預算支出僅為25549億元，僅占全國數(shù)額的14.5%，與世界范圍內(nèi)大多數(shù)國家相比是一個非常低的水平。在中央和地方事權劃分的視角下，國家安全、邊防邊境(包括公路、界河、海洋等)、跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理、跨區(qū)域司法管理、食品藥品安全等本應當作為中央事權的事務，在現(xiàn)在框架下的表現(xiàn)是中央“缺位”或“不到位”，地方在沒有足夠動力或具有扭曲式過高“積極性”的情況下一邊承擔事務工作、一邊承擔部分經(jīng)費，很容易造成這些事務管理秩序紊亂，許多相關政策效力很低。再次，制度供給不完善，“潛規(guī)則”往往起到極大作用。在尚未建立健全法律體制機制的情況下，現(xiàn)行中央與地方事權格局中，“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象比比皆是，潛規(guī)則往往大行其道，極端說法是“政令不出中南海”，權力履行很不規(guī)范。究其原因，一方面是主動因素，由于制度供給缺失而導致地方政府可鉆“變通”的空子，甚至不惜越權來制定一些有利于本地的“土政策”;另一方面則是被動因素，由于地方過多承擔了中央的事權，地方在財力制約下勢必選擇降低標準執(zhí)行，甚至對于某些只有指令而無配套資金的事權，地方政府選擇不履行或敷衍了事，問責機制出于認定責任困難等因素，也很難切實發(fā)揮作用。
(三)事權劃分的原則演變
在我國，事權劃分原則已經(jīng)歷三個階段的演變：第一階段是強調(diào)“事權與財權相適應”[1]，第二階段是強調(diào)“財力與事權相匹配”[2]，第三階段是強調(diào)“事權與支出責任相適應”[3]。這一演變過程與我國1994年分稅制改革確立以來面臨的階段性問題有關，1994年分稅制改革時的事權界定基本上是對現(xiàn)狀的白描(樓繼偉，2013)，事權改革可說一直沒有真正得以啟動，財權雖然在分稅制改革之初得以劃分，但是在分稅制財稅體制運行一段時間之后，財力的縱向分配已呈現(xiàn)明顯缺口，針對基層財政困難的突出問題，原則由第一階段過渡至第二階段。隨著我國均衡性轉移支付工作的持續(xù)推進，久懸未決的基層財政困難等問題，使事權與支出責任之間的矛盾凸顯，原則從第二階段步入第三階段。從事權與財權相適應到財力與事權相匹配，我國實際上在中央稅、地方稅和中央與地方共享稅劃分的基礎上又加上轉移支付，在試圖逐步理順中央和地方的財權劃分，而從財力與事權相匹配到事權與支出責任相適應，我國實際上在逐步推進財權和轉移支付在整體制度安排視角的合理化，所以當前進而走到已無可回避的事權劃分的攻堅階段。實際上，中央與地方事權的劃分僅停留于理順兩兩關系的思路，顯然很難達成最終合意結果，就事權劃分原則已經(jīng)歷的三階段演變來看，每一個階段都頗具針對性地指向當期最為突出的問題，但因在很大程度上受到事權改革滯后的制約，所以幾個關鍵關系尚未形成一種較合意的機制。
三、財政聯(lián)邦制事權劃分的內(nèi)在邏輯對我國的借鑒
在“財政聯(lián)邦制”框架中，事權劃分是一項極為重要的內(nèi)容，世界范圍內(nèi)較為典型的財政聯(lián)邦制國家，其中央與地方事權劃分的實踐為我們提供了許多可借鑒的經(jīng)驗，但這些經(jīng)驗與我國的實踐在對接過程中是非常有難度的：首先，我國并不是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦制事權劃分的許多根本原則與我國現(xiàn)行制度是完全無法對接的;其次，不同類型的聯(lián)邦制國家，其所采用的劃分事權的具體標準等也不同，可稱得上是因國而異。鑒于此，本文試圖在典型的財政聯(lián)邦制國家的實踐基礎上，總結幾條在一定程度上帶有共性特征的“經(jīng)驗性規(guī)律”，以期為我國進一步理順中央與地方事權劃分提供一些可供借鑒的線索。
(一)事權劃分中通常有法定主體和履職主體兩種認定
在典型的財政聯(lián)邦制國家，事權在聯(lián)邦政府、州(省)政府和地方政府之間的劃分通常是非常明確的。當然，無論事權和財權，在實踐中大都表現(xiàn)出至多在三級政府之間的劃分，這一點也是一項顯然重要的值得借鑒的經(jīng)驗。學界早已對此有過許多探討，并在很大程度上達成了共識，并在我國財權劃分實踐中推動了省直管縣和鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管的改革舉措，因而事權的大框架實際上也應與財權相似，即應當考慮在三級政府之間進行劃分，從經(jīng)驗上來講，這更加有助于推動有效設計路徑與方案的形成。然而，三級政府之間劃分事權這一經(jīng)驗，對于中央和地方事權劃分來說僅構成必要條件，而非充分條件。從國外經(jīng)驗來看，典型的財政聯(lián)邦制國家在聯(lián)邦、州(省)和地方的事權劃分中通常還須將主體層面區(qū)分為法定主體和履職主體，每一項事權都有明確的法定主體和履職主體，權責十分明確。結合典型國家的實踐，通過法定主體和履職主體兩種認定，至少可在縱向事權劃分中產(chǎn)生以下優(yōu)化效果：
一是有利于縮小共同事權中模棱兩可的地帶。以加拿大為例，其移民這一項事權是作為聯(lián)邦和省的共同事權存在的，法定主體是聯(lián)邦和省，但履職主體則明確為聯(lián)邦。加拿大地方服務這一項事權是作為省級事權存在的，法定主體是省，但履職主體則明確為地方。從法定主體來看，加拿大似乎僅在聯(lián)邦和省兩級政府之間劃分事權，而進一步從履職主體來看，就不難發(fā)現(xiàn)其事權是在三級政府之間的明確劃分。
二是有利于在縱向事權劃分的基礎上進一步明確支出責任。以澳大利亞為例，其教育這一項事權的法定主體是州和地方政府，而履職主體則是州政府，且明確規(guī)定了州政府履職過程中，聯(lián)邦政府對全國性目標進行財政支持。澳大利亞在醫(yī)療這一項事權的處理上與教育采取了相同模式。
三是有利于州(省)以下事權的進一步劃分。以澳大利亞為例，對于公共秩序和安全這一項事權，明確規(guī)定了法定主體是州和地方政府，履職主體則是州政府，而對于住房和公共設施這一項事權，明確規(guī)定了法定主體是州和地方政府，履職主體仍然是州和地方政府。
(二)支出責任往往由事權的履職主體來承擔
從典型國家財政聯(lián)邦制的實踐中觀察，其事權與支出責任的匹配體現(xiàn)在由事權的履職主體來承擔相應的支出責任，這一點，可說是將已經(jīng)明確劃分的事權進一步在實踐層面落實的關鍵。事權法定主體的確認往往是認定其權力的歸屬，而權力的執(zhí)行卻沒有明確，在歸屬劃分中，共同事權的劃分邊界往往是模糊的，履職主體的認定能夠明確至事權的執(zhí)行層面，而這一主體也是承擔支出責任的主體。以加拿大為例，其教育這一事權在法定主體層面是歸屬于省的，但從支出責任來看，省政府支出占比僅為52.6%，而地方政府支出占比則占42.1%，看似事權法定主體與支出責任并不匹配。實際上，教育這一事權的履職主體認定為省和地方，基于此觀察，事權與支出責任的關系可看出是歸之于高度匹配的。再觀察澳大利亞的教育，其法定主體為州和地區(qū)政府，但其支出責任方面的表現(xiàn)則是聯(lián)邦政府支出占比30%，而州和地區(qū)政府支出占比為70%，看似并不匹配，而從履職主體來看，澳大利亞規(guī)定教育的履職主體為州政府，但聯(lián)邦政府要對全國性目標進行財政支持，與其現(xiàn)行的支出責任又是歸之于高度匹配的。
當然，由于事權與支出責任的項、款、目等技術性細節(jié)在形式上并非完全重合，所以并非每一項事權都可如上述例子那樣可以特別清晰地觀察到，與支出責任相匹配的往往是事權的履職主體，但筆者認為，從諸多可以觀察的例子追溯其邏輯意圖，應當作出如此的框架性認識。
(三)財權的細化：決定權、征管權、使用權
縱向事權劃分的落實，一方面要靠財力來保障，另一方面財權的劃分也在很大程度上影響著履職主體落實事權的積極性。從國外典型的財政聯(lián)邦制國家的實踐來看，其財權并非只是粗線條地分為稅權、收費權等，而是進一步將財權進行細化，如劃分為決定權、征管權、使用權等權力種類，對于同一種稅收收入的財權，其決定權、征管權和使用權有可能隸屬于各不相同的政府層級，以此來結合不同稅種的特性進行與事權劃分相順應的財權的精細化管理。以加拿大為例，其所得稅收入的稅基決定權隸屬于聯(lián)邦政府，稅率決定權隸屬于省政府，征管權隸屬于聯(lián)邦政府，而使用權即收入的劃分則是在聯(lián)邦政府和省政府之間以接近65%和35%的比例進行共享。再以瑞士為例，其增值稅收入的稅基決定權隸屬于聯(lián)邦政府，稅率決定權也隸屬于聯(lián)邦政府，而征管權隸屬于行政區(qū)和地方政府，其使用權全部歸聯(lián)邦政府，即聯(lián)邦政府100%專享增值稅收入。
(四)轉移支付制度彌補縱向財政缺口和促進、保障橫向均等
在聯(lián)邦、州(省)和地方政府事權明確劃分的基礎上，循事權與支出責任相匹配的原則，由事權履職主體來行使支出責任，在財力細化量化的基礎上結合事權劃分合理劃分財權，對于仍然存在的縱向財力缺口，采用轉移支付制度進行彌補?？梢哉f，轉移支付收入與稅收收入、收費收入等共同構成履職主體執(zhí)行事權的財力保障。轉移支付的初衷和作用就是彌補縱向財力缺口，且現(xiàn)行財政聯(lián)邦制國家一般都有兩級轉移支付，聯(lián)邦政府對省政府的轉移支付和省政府對地方政府的轉移支付(也不排除聯(lián)邦直接對地方的轉移支付)，在精準計算縱向財力缺口的基礎上，以此制度來保障財力與事權的匹配。
總結來看，財政聯(lián)邦制國家在事權劃分方面所遵循的原則并非兩兩關系的理順，而是帶有頂層設計意味的通盤體制機制，追求在聯(lián)邦、州(省)和地方政府事權明確劃分的前提下，事權與支出責任、財權、財力的整體匹配。從實踐邏輯上來看，事權主體通常有法定主體和履職主體的劃分，履職主體承擔事權的支出責任，以此達成事權與支出責任的匹配，最終以財權劃分和轉移支付制度共同構成的財力水平與支出責任達成匹配，從而完成事權的履行。本文認為，這種體制機制的設計和其內(nèi)在邏輯的運轉，對我國事權劃分的實踐而言是頗具框架性、前提性借鑒意義的。
四、關于我國事權劃分的對策建議
基于以上分析，本文對我國現(xiàn)階段中央與地方事權劃分提出如下初步意見建議。
(一)事權劃分應切實落實規(guī)范化、法律化
現(xiàn)階段推進我國中央和地方事權劃分的改革應當切實落實規(guī)范化、法律化，而法律化更是事權劃分在較長時期形成穩(wěn)定局面的關鍵。就我國相關法律對事權規(guī)定的現(xiàn)狀來看，事權劃分中的立法工作顯然任務重大。首先，應當直面我國現(xiàn)行相關法律中存在的不內(nèi)洽問題，在“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的規(guī)定下，應解決行政法規(guī)與地方性法規(guī)同時規(guī)定事權時面臨的尷尬問題，理順其他相關法律法規(guī)內(nèi)容;其次，應考慮在上位法中明確中央和地方的專有事權、共同事權、委托事權等形態(tài)，并對相關原則作出明確規(guī)定，并特別注重解決合理擴大中央事權的問題，適度加強中央事權和支出責任，將該收的事權收上來，如國防、外交、經(jīng)濟案件的司法管轄權、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理全局性公共品(如大江大河全流域管理)等，都應當明確其作為中央事權定位，而涉及部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等的事權來作為中央和地方共同事權，并特別注重逐步理順共同事權中不同層級政府之間的事權分工合作關系，帶有無外援特征的區(qū)域性(轄區(qū)、社區(qū))公共事務與服務則應作為地方事權。
(二)理順事權、財權與財力、支出責任的關系
借鑒財政聯(lián)邦制國家的實踐經(jīng)驗，我國應當從兩兩關系的理順推進到各種關系的整體理順?？傮w上，應積極考慮實現(xiàn)中央、省、市縣三級框架中，按“一級政府(政權)、一級事權、一級財權、一級稅基(費基)，一級產(chǎn)權，一級舉債權(用債權)，一級預算，再加上中央、省兩級自上而下的轉移支付”整體制度安排，達到各級、各地政府“財權與事權相順應，財力與事權相匹配，事權落實于操作層面的支出責任之上”的境界。在中央與地方事權劃分的過程中，我國也可積極考慮明確法定主體和履職主體，以履職主體的形式來確定相關事權最終執(zhí)行的環(huán)節(jié)到底落在那一級政府，那么就由該層級政府承擔事權支出責任，以此達成事權與支出責任的匹配。在此基礎上，是以財權劃分和轉移支付制度共同構成的財力水平與支出責任達成匹配，從而完成事權的履行。在我國，財權主要包括了稅收、行政性收費、國有資產(chǎn)收入、舉債收入等。
(三)優(yōu)化和細化中央與地方的事權劃分方案
依照對中央與地方關系的哲理，在理順政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會等多方關系的基礎上，明確事權的大分類即事權的起點，并繼續(xù)細分事權一直對應到支出責任的項、款、目等，即事權的終點，總體形成事權的范疇。在事權范疇的基礎上，明確事權的法定主體和履職主體，再進一步明確認定中央、省、市縣的事權范圍和一覽表(明細表)?；谖覈F(xiàn)階段中央與地方事權劃分中存在的問題，借鑒國際經(jīng)驗和財權劃分的探索，結合黨的十八屆三中全會決定的明確要求，應當首先將事權明確地劃分為中央事權、地方事權和中央與地方共享事權。其中，還包括較為特殊的委托事權，從歸屬上來講，它應當是屬于高端(中央、省)事權，而高端如進行具體執(zhí)行比之地方更加無效率，所以以委托形式交由地方執(zhí)行更能體現(xiàn)效率原則。從中央和地方事權與支出責任相匹配的原則出發(fā)，中央事權應當由中央政府履行支出責任，地方事權應當由地方政府履行支出責任，中央和地方共享事權則應當明確劃分履職主體和履職細則，由相應層級的政府來履行支出責任，中央委托給地方的事權應當由中央政府來以足夠財力保障地方相應履行支出責任。
對于具體的事權劃分，應當注意：將涉及主權、統(tǒng)一市場、跨區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的事權收歸中央;根據(jù)所提供公共品是否外溢性來決定是否應將事權上提，具有明顯外溢性的公共品提供的事權應當提上高端，由更高一級別的政府來提供;根據(jù)信息對稱程度的必要性來判斷事權的劃分，要求基層、低端信息對稱程度高的事權應當首選納入低端事權范圍。
事權最終的劃分結果，一定應當是形成帶有頂層設計性質(zhì)的通盤劃分的表格，其應當依次包括：事權的類、項、款、目，及其所對應的法定主體和履職主體，對接至現(xiàn)行財政體制中財政支出的具體項目以及所需財力，進而在此基礎上進行最終的財力保障測算，配套安排轉移支付。
(四)進一步理順財權劃分
在推進中央與地方事權改革的同時，亟需按配套改革邏輯繼續(xù)理順財權劃分，一方面在考慮財力約束和財力分配的前提下深化稅費改革和地方稅體系建設，進行財權的劃分，另一方面應當考慮在激勵相容的原則下健全以財權劃分制約事權履行的機制。如上所述，我國的財權主要由稅收、行政性收費和國有資產(chǎn)收益、舉借公債等構成，應當在全面減少、清理不合理行政性收費的基礎上，依照每個稅種、費種、債種的屬性進一步理順財權改革。我國稅收的決定權基本在中央層面，稅收收入分享的比例在很大程度上直接影響地方的積極性，所以整體設計上一方面要防止稅收劃分抑制這種積極性的正確發(fā)揮，另一方面也要防止這種積極性非正確的扭曲式的發(fā)揮。
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[1]參見《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號文)
[2]參見中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》
[3]參見中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》
