本輪財稅改革有兩個突出特點：一是全面推進。預(yù)算、稅制和財政體制同時展開。以往財稅改革主要圍繞一二個方面進行，比如1994年的財稅改革是財政體制和稅制兩方面推進。再如2001—2007年的財稅改革，重點是構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場要求、符合公共財政特征的預(yù)算制度。二是站在新的歷史起點上向縱深推進。

　　預(yù)算管理改革目前已經(jīng)做了三件事：

　　一是建立了規(guī)范的地方政府債務(wù)管理制度。改革明確了地方政府可以舉債和怎么舉債，實行了自發(fā)自還、公開透明的債務(wù)發(fā)行機制，確定了債務(wù)額度的管理機制，形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的債務(wù)管理體制。這不僅抑制了財政風(fēng)險，也規(guī)范了政府行為。

　　二是建立了政府預(yù)算公開制度。預(yù)算公開是過去沒有的改革舉措。2014年新修改的《預(yù)算法》明確要求四本預(yù)算全部公開，同時規(guī)定了預(yù)算公開的時限、內(nèi)容和法律責(zé)任。這意味著預(yù)算公開步入法治化軌道。

　　三是在公務(wù)支出管理上進行了深度改革。公務(wù)支出一直是社會公眾關(guān)注的熱點和焦點。人們觀察政府、評價政府，往往從三公支出上入手。根據(jù)八項規(guī)定精神，近年來預(yù)算改革在這方面做了大動作，建立了新的嚴(yán)格可行的公務(wù)支出管理制度，出臺了會議費、因公臨時出國費、公車運營和維護費、培訓(xùn)費、接待費、差旅費等等管理辦法。同時還快刀斬亂麻推出了公車改革、辦公用房改革。這些改革目前都已落地，贏得了社會好評，提高了政府公信力，而且還為預(yù)防腐敗創(chuàng)造了條件，推動了政府作風(fēng)轉(zhuǎn)變。

　　在稅制改革方面，根據(jù)十八屆三中全會的要求，強力推進營改增、資源稅、環(huán)境稅等改革。目前增值稅擴大征收范圍，實現(xiàn)全覆蓋，取消了營業(yè)稅。資源稅改革已完成預(yù)期目標(biāo)的三分之二，環(huán)境稅立法進入征求意見階段，消費稅調(diào)整了稅目、稅率。在兩年時間里，稅改任務(wù)完成已接近一半。

　　與西方國家比，中國稅改速度較快，西方國家的稅改大多只在某一稅類上，通常為時五年以上才完成。比如美國上世紀(jì)八十年代里根政府推行的所得稅改革為期十年。我國近年來稅改涉及的稅種的收入占總體稅收的比重近70%，波及面如此大的稅改在兩三年完成，并不容易。

　　在財政體制改革方面，做了兩件事：一是與稅制改革相銜接，對政府間收入劃分做了調(diào)整。增值稅全覆蓋以后，國內(nèi)增值稅收入在中央和地方間五五分成。二是對轉(zhuǎn)移支付制度進行初步改革。首先是整合了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。過去專項轉(zhuǎn)移支付比重高，一般性轉(zhuǎn)移支付比重低，經(jīng)過調(diào)整后，目前一般性轉(zhuǎn)移支付占整個轉(zhuǎn)移支付的比重已經(jīng)達到60%。目前中央政府對下的轉(zhuǎn)移支付占整個財政支出比重近28%，如果把省、市兩級對下的轉(zhuǎn)移支付考慮進來，上對下的轉(zhuǎn)移支付占財政支出總額的比重已近40%。這是中國財政體制上的一個特點。在同樣的中央政府收入集中率水平上，西方國家財政轉(zhuǎn)移支付的比重沒有中國這么高。

　　在一般公共預(yù)算里，我國中央占比47%左右，在這一水平線上，我國轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模世界最高，有的國家轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大，但是他的中央收入集中率也高，能達到60%-70%，如法國、澳大利亞，美國中央占比接近60%，但是對下的轉(zhuǎn)移支付比重沒有我國高。其次，建立了城市外來人口轉(zhuǎn)移支付制度。在城市內(nèi)部建立基本公共服務(wù)均等化制度是我國轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計理念的變化。著眼全國統(tǒng)一市場，更多考慮人口流動因素，根據(jù)人口流動特征建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機制是實現(xiàn)共享發(fā)展成果的關(guān)鍵改革舉措。建立城市外來人口轉(zhuǎn)移支付制度是這一戰(zhàn)略的基本保障措施。

　　有必要指出，近年來的財稅改革是在實行積極的財政政策的背景下進行的，這與過去大不相同。上世紀(jì)八十年代和九十年代的財稅改革都是在適度從緊的財政政策背景下推進的。2001年-2007年的預(yù)算改革是在穩(wěn)健的財政政策背景下推進的。

　　反過來，改革又確為積極財政政策落地生效提供了制度保障，沒有改革不可能實施力度空前的支出擴張計劃的政策。因為恰恰是增值稅改革為大規(guī)模減稅提供了基本制度保障。也恰恰是地方債管理體制的改革使赤字猛增未引發(fā)財政危機。在進行財稅改革時，把宏觀調(diào)控因素充分考慮進來，把相機抉擇的反周期政策和制度變革有效地結(jié)合起來，是中國的優(yōu)勢。

　　值得注意的是，目前發(fā)達經(jīng)濟體在推動經(jīng)濟增長時所采取的財政政策已超越教科書定律。按教科書的說法，在經(jīng)濟低迷時，政府應(yīng)當(dāng)擴大支出來刺激總需求，進而拉動經(jīng)濟增長。但現(xiàn)實是發(fā)達經(jīng)濟體普遍在緊縮支出甚至加稅。

　　究其原因，主要是福利支出擴張快已導(dǎo)致高額債務(wù)危機。這說明凱恩斯主義原理是有歷史局限性的。我國的特點是在實施穩(wěn)增長時通過制度變革建立財政制度反周期長效機制。比如增值稅改革，通過減稅把當(dāng)期總需求擴張起來推動經(jīng)濟增長，只是增值稅改革預(yù)期效果之一，更深層次的目的是通過增值稅改革打通抵扣鏈條，實現(xiàn)增值稅中性，剔除重復(fù)課稅，實現(xiàn)行業(yè)間和企業(yè)間公平競爭。

　　也就是說，無論經(jīng)濟形勢好壞，重復(fù)課稅都應(yīng)該消除，一個國家的稅制最根本的素質(zhì)是公平。資源稅改革也不是簡單的短期政策，稅負(fù)平移不能增是當(dāng)期要達到的效果，但最根本的意義是抑制污染和能耗，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　“十三五”期間，財稅改革有很多難點和需要研究的問題，以下做扼要分析。

　　如何繼續(xù)實行積極的財政政策是首先要研究的問題。近年來積極財政政策不斷加力，2016年減稅規(guī)模達5000億，赤字為21800億，比2015年增加了5600億，增長率達到30%?，F(xiàn)在我們面臨的問題是今后如何實行積極的財政政策。當(dāng)前人們最為關(guān)心的問題是赤字率走勢。

　　確定赤字率有三個具體問題需要研究：一是如何看待赤字率的口徑?，F(xiàn)在的赤字率口徑是一般公共預(yù)算赤字比上GDP。但實際上支出擴張遠(yuǎn)不止21800億。支出擴張指支出超過當(dāng)期收入部分。比如2016年還有4000億的專項債，按照《預(yù)算法》不計入赤字，以相應(yīng)的政府性基金收入作為償還來源之一，用在當(dāng)期必須上的但沒有資金來源項目。這些債務(wù)沒有算進赤字率。30000億的置換債也沒有算進赤字率。置換債是將以前到期的債務(wù)從銀行債置換成政府債，其實也屬當(dāng)期的支出擴張。還有一塊支出擴張是動用歷年的存量資金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金，也沒有算進赤字率。我國的政府預(yù)算體系包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算。按照《預(yù)算法》，除一般公共預(yù)算外，其他三本預(yù)算都不能有赤字。

　　但事實是政府總收支差額遠(yuǎn)不只一般公共預(yù)算赤字額。多出的這一塊算不算赤字，從理論上說，應(yīng)該引入綜合赤字率概念，存量資金、預(yù)算調(diào)節(jié)基金可不算赤字，但從政府當(dāng)期收支缺口角度看，置換債和專項債應(yīng)該算。綜合赤字率是出當(dāng)期政府支出擴張度的全面反映。如果從這個角度衡量赤字率，就不是3%的問題，而是7%左右。

　　第二個需要研究的問題是中國為了什么事打赤字?中國現(xiàn)在的赤字跟過去的赤字有所變化，屬于福利建設(shè)混合型赤字。過去我國的赤字純粹是建設(shè)性赤字，為搞建設(shè)籌錢，增加支出。

　　2000年后我國進入福利擴張高峰期。2000年-2010年財政收入增速年均高達20%，基本公共服務(wù)供給水平抬升財力保障基礎(chǔ)增強，所以當(dāng)時并未感到收支矛盾尖銳，但要看到，既便是在那個時期一般公共預(yù)算也有赤字。2010年后我國成為世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟規(guī)模達到十萬億美元。國家經(jīng)濟規(guī)模越大，怎樣進行再分配問題就越來越突出。西方國家在二戰(zhàn)后GDP規(guī)模突破1萬億美元后建立起了完整的高水平公共福利制度。

　　再往前看，西方國家社會矛盾尖銳期是工業(yè)化推進和工業(yè)化初步完成時期。當(dāng)時各類思潮迭起，很多學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟增長成果享用不均，資本主義制度必須大修改，著名者如空想社會主義代表人物歐文。我國現(xiàn)在實際上正處于增長成果再分配力度加大期，要建立新的公共福利保障制度，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、社會群體之間的基本公共服務(wù)均等化。2010年后公共服務(wù)再度擴圍提標(biāo)，擴圍是擴大公共服務(wù)均等化范圍，如建立城市外來人口公共服務(wù)市民化制度。提標(biāo)是指提升民生支出標(biāo)準(zhǔn)，如低保水平。城鄉(xiāng)公共福利水平同步提升帶來了巨大支出壓力，必須不斷增加赤字。另一方面，中國的政府職能寬，還要保經(jīng)濟增長，財政支出中投資性支出又必須擴張，這肯定要把赤字推向高峰。

　　第三個需要考慮的問題是風(fēng)險如何防范。衡量財政風(fēng)險不是僅僅看赤字率高低，還要看債務(wù)利息支出占財政支出比重。我國債務(wù)利息支出占中央財政支出比重從2009年的9%上升到2016年的12%，從全國數(shù)據(jù)來看，今年1月-9月債務(wù)利息支出猛增，9月份當(dāng)月占比達到48%。利息支出占支出比重是財政風(fēng)險高低的突出表現(xiàn)。

　　因為本金支出可以發(fā)新債還舊債，但利息必須以當(dāng)期收入支付，進而擠占其它支出迫使赤字再增加。西方國家債務(wù)危機加重過程就是利息占支出比重提高的過程。中國的財政風(fēng)險總體可控，但債務(wù)利息支出占支出比重抬升必須高度警惕。實行積極財政政策為時已八年，外加近三年債務(wù)加速膨脹累計的巨額利息負(fù)擔(dān)要在未來幾年集中償還。這對中國是一個嚴(yán)峻考驗。顯然，未來實施積極的財政政策關(guān)鍵是找準(zhǔn)切入點、提高資金使用效率、防控財政風(fēng)險。

　　我們現(xiàn)在提積極財政政策要加力增效，人們往往關(guān)心加力的問題，沒有關(guān)注增效的問題，今后真正應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是如何增效。赤字可以擴大，但至為重要的是重點保哪一方面支出。在基本公共服務(wù)支出和投資性支出兩相權(quán)衡的時候，應(yīng)更多地?；竟卜?wù)支出，降低投資性支出比重。同時，提高資金使用效率，整合資金，防控財政風(fēng)險，降低綜合赤字率。

　　第二方面是深化稅制改革。我國稅制改革已進入深水區(qū)，重要標(biāo)志是下一步的改革方向是注重社會各個利益集團的利益調(diào)整。前期進行的稅制改革調(diào)整的是政府和企業(yè)之間的分配關(guān)系，如增值稅、資源稅、環(huán)境稅。下一步改革涉及到社會各個群體稅收負(fù)擔(dān)調(diào)整，核心問題是誰為公共產(chǎn)品買單。

　　房地產(chǎn)稅改革難題是住房保有環(huán)節(jié)要不要課稅，如果課，課多少，怎么征?個人所得稅改革難題是從哪個收入階層拿稅、拿多少?是增加納稅人，還是減少納稅人?目前個人所得稅納稅人占勞動者比重10%左右。這一局面要不要調(diào)整?其中關(guān)鍵的認(rèn)識問題是把個人所得稅視為一般性稅收還是收入調(diào)節(jié)性稅收?我國財政民主化程度已大大提高，公眾呼吁稅收法定。要求行使稅收決定權(quán)，這是過去改革沒有遇到過的情形。個人所得稅改革方向是從分類計征轉(zhuǎn)為綜合與分類相結(jié)合計征。

　　其中存在三大難點：一是哪些收入綜合課稅，哪些收入分項課稅。

　　二是綜合課稅費用扣除額俗稱起征點怎么確定，怎么扣，綜合扣除和分項扣除怎么配比。住房貸款應(yīng)屬專項扣除。但究竟是扣除利息還是本息需要全面分析，應(yīng)是否全國統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn)，也需要研究。瞻養(yǎng)系數(shù)也應(yīng)列為專項扣除，扣除的難點是如何測定老人和小孩的基本生活費用及如何區(qū)別老人和小孩的收入能力。

　　三是稅源信息怎么獲取。假如把勞務(wù)、工薪所得、勞動報酬等歸在一起綜合課稅，如何獲得收入信息就成為制度設(shè)計上的難點?，F(xiàn)在實行源泉扣繳，在哪個單位獲得收入哪個單位代扣，稅收信息明確。綜合課稅與單位代扣代繳存在信息不對稱問題。比如某人在廣東講課拿了一筆勞務(wù)，甘肅出版社又給他寄了一筆稿費，收入發(fā)放單位不一定把信息傳遞給就業(yè)原單位。這將使綜合課稅流于形式。這三個難題表明個人所得稅改革不能急于求成，必須分步實施，必須在配套改革條件相對成熟且實證分析充分的條件下才能推出。房地產(chǎn)稅改革走法制道路非常正確，對住房保有課稅必須慎之又慎，一定要詳細(xì)論證。

　　其中核心問題有三點：一是如何確定納稅人。目前中國有商品房、公房轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)民自建房和小產(chǎn)權(quán)房四類房產(chǎn)，對那種房產(chǎn)劃在征稅范圍內(nèi)本質(zhì)上是對既得利益的深度調(diào)度調(diào)整。二是如何核定稅率。低稅率是必然選擇，但問題是低到什么程度。事實上關(guān)鍵是怎樣計算稅率。解決好這一問題應(yīng)找準(zhǔn)稅率決定因素。從我國情況看，可把個人可支配貨幣收入增長率民、居民儲蓄率、恩格爾系數(shù)、房產(chǎn)評估值等列為稅率決定因素套入計量模型測定稅率。三是如何分配稅收管理權(quán)限。房地產(chǎn)稅屬于稅基屬地化稅收，地方政府應(yīng)有較大稅政權(quán)。在稅率計算方法全國統(tǒng)一的前提下，地方政府應(yīng)擁有一定的稅率決定權(quán)。

　　下一步財政體制有兩個大改革需要推進。第一個是事權(quán)和支出責(zé)任劃分究竟怎么做，第二個是收入劃分。

　　事權(quán)劃分分為行政事權(quán)和財政事權(quán)，應(yīng)依不同原則進行。從理論上看，與人口流動關(guān)系緊密的事適合于中央管，涉及公民基本素質(zhì)的事也應(yīng)該中央管。從公共產(chǎn)品提供便利角度看，地方公共物品應(yīng)由地方政府提供。支出責(zé)任劃分調(diào)整最為復(fù)雜。中國的特點是任何一項事權(quán)到了中國可能都不是一級政府獨家拿錢能辦的了的。

　　西方國家人口少，德國8000萬人在歐洲算多的，剩下的五六千萬，一項事權(quán)涉及到的人口沒多少，一級政府單獨拿錢即可了事，中國則不然，比如義務(wù)教育，有一億多在校生，跟外國沒法比，一級政府拿不出這么多錢，特別是人口大省在校生上千萬，只能是多級政府共同負(fù)擔(dān)，但今后比例怎么配是個大事。收入劃分也很復(fù)雜，既要考慮與支出責(zé)任劃分對應(yīng)，還要考慮統(tǒng)一市場的形成、稅基流動等因素。調(diào)整政府間收入劃分要從寬口徑看問題，不能僅從稅收角度做決策。

　　目前我們面臨兩個體系的建設(shè)，一個是中央政府收入體系，一個是地方政府收入體系。之所以不說稅收體系是因為中國的政府收入遠(yuǎn)不止稅收，稅收占我國政府收入的比重不到60%，政府性基金、社會保險基金的收入比重越來越大，所以要建設(shè)中央政府和地方政府兩個收入體系。