(湖南農業(yè)大學經濟學院 湖南長沙 410128)

　　摘要：研究目的：基于農村土地產權制度變遷理論，從土地所有權、承包權、經營權“三權分離”的思想內核出發(fā)，分析了我國農村土地“三權分離”制度安排的歷史必然性和理論可行性，并將提高資源配置效率的原則運用于農業(yè)經營體制研究。研究方法：文獻梳理法、綜合分析法。研究結果：農村土地產權分離是農業(yè)經營體制發(fā)展的條件與要求，農業(yè)經營體制的創(chuàng)新是農村土地產權制度變遷的誘致性需求結果，農業(yè)經營體制的發(fā)展會促進土地產權制度變遷。研究結論：應構建符合我國實情的以家庭承包為基礎、多元經營的集約型內涵式經營體制，需要新的理念、內容、標準、路徑和保障機制，從而切實保障國家糧食安全與農民權益，促進資源的高效利用，加快農業(yè)現代化進程。

　　關鍵詞：農村土地;三權分離;農業(yè)經營體制;創(chuàng)新研究;

　　中圖分類號：F323.4 文獻標識碼：A 文章編號：

　　Study on the Agricultural Management System Under the Background of the Rural Land "Separation of Powers"

　　Xia Yulian

　　(Economic College, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

　　Abstract：The purpose of this paper is to analyze the historical inevitability and theoretical feasibility to the system arrangement of rural land "separation of powers" and using the principle of improving the efficiency of resource allocation to research the agricultural management system, based on the rural land property rights system vicissitude theory, and from the ideological core of "separation of powers" that is ownership of land, contract right, management right. Literature review method and comprehensive analysis method are employed. The result indicates that the separation of rural land property rights is the conditions and requirements of the development of agricultural management system, the innovation of the agricultural management system is induced demand of rural land property rights system change, and the agricultural management system will promote the development of land property rights system vicissitude. The conclusion of this paper is that it should build intensive teaching management system, which conforms to the truth in our country that on the basis of household contract, diverse management, and need new ideas, contents, standards, path and the safeguard mechanism to make it realize, so as to ensure national food security and farmers' rights and interests, promote the efficient utilization of resources, speed up agricultural modernization.

　　Key words: rural land; separation of powers; agricultural management system; innovation research;

　　1、 引言

　　“三權分離”的思想源于現代產權經濟學，蘊含著權能的分離與組合，是提高資源配置效率的重要途徑，2014年，《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》等重要文件出爐，所有權、承包權、經營權“三權分置”的土地制度改革方向確立。新經濟常態(tài)下，舊有的農業(yè)經營體制表現出諸多問題，如粗放耕作、環(huán)境污染、資源浪費、非農化，農戶受益少等，我國農業(yè)經營體制創(chuàng)新迫在眉睫，2015年中央農村經濟工作會議提出“鼓勵探索農村集體所有制的多種實現形式”，“構建復合型現代農業(yè)經營體系”。因此，在農村土地“三權分離”背景下研究農業(yè)經營體制問題具有重要而獨到的學術價值與應用價值。一是將為農村土地“三權分離”的產權制度構建提供制度資源和理論支撐;二是將為農業(yè)經營體制問題研究提供分析框架，促進制度經濟學、產權經濟學、管理學、法學以及政治學科的交叉發(fā)展;三是有望為我國農業(yè)經營體制的完善提供制度規(guī)范、政策思路和具體操作方案;四是可以有效的解決農業(yè)經營過程中的激勵問題和利益不協調問題，進而解決我國農業(yè)發(fā)展的短板，促進農業(yè)現代化建設;五是有利于保障產權“主體利益和實現經濟、社會與生態(tài)利益協調，促進長期經濟增長和社會公平和諧。

　　2、 農村土地“三權分離”的理論構架

　　國外大多數國家實行土地私有制，少有關于土地“三權分離”的提法與研究，但許多學者都認為農地產權具有排他性、可繼承性、可轉讓性、可分離性(R.Coase，1991;A.Alchain，1994;Y.Barzel，1997;T.Eggertsson，2004)。國內有關農村土地“三權分離”有兩類提法，“土地所有權、承包權、使用權”三者的分離和“土地所有權、承包權、經營權”三者的分離(武愛玲，2011;劉守英，2014;張紅宇，2014;何立2015);大部分學者認為土地“三權分離”具有必要性與積極意義，如有利于完善土地管理制度、農業(yè)現代化、農村勞動力轉移、農民增收等(葉興慶，2014;周策等，2014;馬鳳娟，2015;張力，2015)，但在“三權分離”的過程中要注意“現行法律法規(guī)阻礙，承包權與經營權分離后的權利沖突困境，經營權抵押實踐操作困難，過度強調放活經營權導致農地非農化、非糧化等問題”(鄧晰隆，2009;劉守英，2014;劉若江，2015;黃靜，2015)。在我國，農村土地“三權分離”是指在農業(yè)經營與發(fā)展過程中，將耕地的集體所有權、農民的承包權與經營權三種權力進行分離的一種農地產權制度。我國農地“三權分離”有獨特性，主要處理的是承包權與經營權之間的關系。土地承包經營權是一個包含著諸多權利內涵，而且權能還在不斷豐富和拓展的權利束，屬于典型的用益物權。在“兩權分離”制度中，承包權擁有相應的占有、經營、收益、處置等完整的權利;經營權從承包權中分離之后，承包權則更多地表現為占有、處置權，以及在此基礎上衍生出的多重權益，典型如繼承權、退出權等，相應的經營權更多地表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的多重權益，比如入股、抵押等權。

　　(1)農村土地“三權分離”的歷史必然性

　　我國目前的農業(yè)經營是“兩權分離”下的農戶家庭分散經營與集體統(tǒng)一經營相結合的雙層經營制度。從分散經營的層次看，小農經營模式制約了農業(yè)生產率的提高，產品規(guī)模小、品種多、信息源窄，農民的組織化程度低，參與市場競爭的農業(yè)生產經營主體數量少、結構差、綜合素質弱，以土地為主的生產要素市場沒有建立。從統(tǒng)一經營的層次看，村級集體經濟組織法人地位不明確，村級集體“三資”總量少、質量差、管理營運乏力，雙層經營優(yōu)勢不能發(fā)揮。因此，“兩權分離”的農地產權制度已不適應農業(yè)現代化發(fā)展的需求，在制度設計目標、制度功能、制度結構、制度規(guī)范性、制度協調性、制度執(zhí)行主體、制度利益導向等方面都存在一定的局限性與挑戰(zhàn)。而“三權分離”并非僅是一種空想或者理論假設，實際上在近年來農民專業(yè)合作社、家庭農場和涉農企業(yè)加快發(fā)展的背景下，土地承包權與經營權的分離盡管尚未通過政策法規(guī)的正式確認，但實踐中已經不是個案。僅從土地流轉比例這一個指標來看，近年來就呈現快速上升態(tài)勢，已經從前些年在5%以下徘徊迅速提高到26%(2013年底)，承包權與經營權分離在實踐中日益成為常態(tài)(張紅宇，2014)。因此，農村土地由“兩權分離”過度到“三權分離”是一種悄然進行著的誘致性制度變遷，當其發(fā)生和發(fā)展到一定程度之后，需要政策法規(guī)等正式制度做出有效回應。因而，農村土地“三權分離”是人類歷史進程中的產物。

　　(2)農村土地“三權分離”的經濟學探討

　　農村土地“三權分離”的經濟學探討基于農地經營權獨立化的條件，通過獲得租金為對價讓渡土地經營權，弱化其與土地的直接經營關系，依托土地的流動配置效應，優(yōu)化農業(yè)生產要素組合，形成多元農地經營模式，提高農業(yè)生產績效。其一，是發(fā)展現代農業(yè)，提高土地、勞動力和資源利用效率，提升農業(yè)綜合生產能力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展的選擇。農村土地的所有權主體、承包權主體與經營權主體發(fā)生分離，各行為主體不同程度的擁有土地的占有、使用、收益、處分等權能，每個主體對各項權能的完整程度、排他程度、可交易程度直接影響土地資源的市場化程度以及農業(yè)生產效率。其二，是發(fā)展壯大現代農業(yè)經營主體，培育和發(fā)展家庭農場、合作組織和農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體以及新型職業(yè)農民的選擇;與大量農民兼業(yè)經營相比，專業(yè)的農業(yè)經營者有著更高的農業(yè)生產效率，這早已為國際經驗特別是日本、韓國及中國臺灣地區(qū)等東亞小農經濟體的發(fā)展歷程所證明(張紅宇，2014)。其三，承包權與經營權的分離，能夠有效解決制約土地抵押的效率與公平不可兼得的問題。以承包權長期穩(wěn)定來保障承包農戶財產權和提供基本生活保障，以經營權設定抵押來破解現代農業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經濟效率與社會公平的結合(潘俊，2014;張毅，2015)。其四，有利于最大限度提高農產品生產率，延伸農業(yè)產業(yè)鏈條的選擇。

　　(3)農村土地“三權分離”的權利內涵與特征

　　一是所有權。集體所有權主要包括三個方面：集體所有權行使者、集體所有權對其他權利的控制以及集體所有權的實現。按照《農村土地承包法》和《物權法》等法律法規(guī)，村集體經濟組織、村民委員會、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織等四類主體通過行使所有權，對承包經營權等形成一定的支配，土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經營權人之間承包地的調整、土地補償費等費用的使用及分配辦法等事項應當依照法定程序經本集體成員決定;所有權的實現即如何憑借集體所有權獲得經濟利益，包括土地承包費、出讓“四荒”經營權收益、土地征用后的補償收益以及部分農地發(fā)展權(如河南省的留地安置)收益等的獲取和分配。二是承包權。承包權的意義和價值主要凸顯在承包權的取得及體現兩個方面。承包權主體范圍受限，它與集體經濟組織成員資格掛鉤，當承包經營權“兩權分離”時，承包權主要體現為給原承包農戶帶來財產收益，實現土地承包經營權的財產價值，即承包主體通過讓渡經營權而獲得財產收益，在土地被征用以及退出后獲得財產補償，未來土地承包權還要體現在繼承權上。三是經營權。經營權主體資格的限制較少，經營權通過在更大范圍之內流動，提高有限資源的配置效率，并由此推動培養(yǎng)出新型經營主體和多元化的土地經營方式，如培育和生成家庭農場、合作組織和農業(yè)企業(yè)新型主體。此外，經營權獨立之后，可以通過土地經營權來設定抵押，為經營者提供必要的金融支持，這是優(yōu)化農村要素資源配置，提高要素流動性的重要途徑。

　　3、 農村土地“三權分離”對農業(yè)經營體制的影響機制

　　在中國，農村土地產權問題不是一個單純的經濟問題、經濟現象，而且是政治問題、政權問題以及社會問題，旨在提高農村土地配置利用效率，保障產權主體利益和實現經濟、社會、生態(tài)效益協調，促進社會公平和諧等。農業(yè)經營體制受土地特性、農業(yè)勞動力、科學技術和人類發(fā)展等許多因素的制約。我國農村土地產權為集體所有制，土地權利束多且權利主體分離，所有權和承包經營權“兩權分離”下統(tǒng)分結合的雙層經營體制抑制了農業(yè)的適度規(guī)模經營，土地“三權分離” 的產權安排對我國農業(yè)經營體制發(fā)展將具有顯著影響。(1)土地權利分離有利于建立以土地承包經營權市場化為核心的多元化、多層次、多形式、多主體的現代農業(yè)經營制度(黃祖輝，2014)、“雙軌并行”的農業(yè)經營制度(胡必亮等，2003)、農業(yè)共營制(程國強等，2014)以及農業(yè)企業(yè)化經營制度(郭振宗等，2005) 等。(2)土地權利分離有利于形成新型農業(yè)經營主體，如新型農民專業(yè)合作經濟組織、專業(yè)化家庭農場、公司化農業(yè)企業(yè)等(邵科，2014;陳起陽，2014)，從而涌現諸如“農民合作經營”、“土地股份合作與生產專業(yè)承包經營”、“專業(yè)大戶+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+行業(yè)協會”、“黨支部+專業(yè)合作社+果農 “等“企業(yè)化”、“協會紐帶式”和“混合型”的農業(yè)經營模式(張仁壽，2003;張云華，2013;段振文等，2014)。假設農業(yè)經營體制為因變量，土地產權制度為自變量，則農村土地“三權分離”的制度創(chuàng)新將通過影響農業(yè)生產要素的組合與關聯度(農村土地與農業(yè)勞動力、農業(yè)技術的組合與關聯度)對農業(yè)經營體制產生作用機制，農業(yè)經營體制的創(chuàng)新與發(fā)展也會反作用土地產權制度變遷。根據農業(yè)經營體制的內容，將農業(yè)經營體制的內涵設定為農業(yè)經營主體、經營方式、經營模式、經營形式以及經營制度五個方面，將農村土地的“三權分離”作為影響農業(yè)經營體制各維度的直接因素，根據變量間的相互依存關系可得到農業(yè)經營體制的變化及其影響效應(表1)。

　　表1 農村土地“三權分離”對農業(yè)經營體制的影響分析

　　Table 1 the impact analysis of rural land "separation of powers" on agricultural management system　　

　　從表1中可知，農村土地“三權分離”對農業(yè)經營體制有直接影響也有間接影響，農村土地“三權分離”是農業(yè)經營體制創(chuàng)新發(fā)展的重要契機，致使農業(yè)經營體制的內涵不斷豐富并具有動態(tài)性，決定著農業(yè)經營體制的發(fā)展水平和農業(yè)經營績效。經營權與承包權的分離促使土地進入生產要素市場，農民可以作為土地和勞動力的主人按照市場經濟規(guī)律配置生產要素，以各種形式獲得土地的增值收益，實現收入的最大化。同時，這種土地產權制度安排促使了土地使用權的流轉，在這個過程中勢必引入新的行為主體，如生產主體、市場主體、服務主體和管理主體，從而引致多種農業(yè)經營方式，豐富農業(yè)經營模式，進而形成新的農業(yè)經營形式和現代化農業(yè)經營制度。因此，土地“三權分離”是我國土地制度創(chuàng)新中最重要的土地制度安排，也是我國農業(yè)農村市場經濟發(fā)展的關鍵，根據農村土地“三權分離”的內涵剖析及其對農業(yè)經營體制的影響分析，可以構建農村土地“三權分離”對農業(yè)經營體制的相關影響機制(圖1)。

　　圖1 農村土地“三權分離”對農業(yè)經營體制的影響機制

　　Figure 1 the influence mechanism of rural land "separation of powers" on agricultural management system

　　農業(yè)經營體制影響農業(yè)經營績效，土地產權分離不僅直接影響農業(yè)經營績效，還通過影響農業(yè)經營體制影響農業(yè)經營績效，同時，土地產權分離和農業(yè)經營體制之間是一種耦合發(fā)展的關系。土地所有權、承包權與經營權的分離使得產權主體呈現多元化，使用權越來越完整的分配到農戶，排他性增強，這是不斷適應市場經濟發(fā)展的需要，促進農業(yè)資源、資金、技術和人才等生產要素向經營效益好的專業(yè)戶流動，在一定程度上解決耕地資源細碎化的弊端，使農村土地經營走向規(guī)?；?、集約化、商品化道路，對其市場化和資本化起到了推動作用，從而伴隨著土地“三權分離”，農業(yè)經營主體、經營方式、經營模式、經營形式、經營制度的內涵都發(fā)生了相應的變化。因此，農村土地產權分離是農業(yè)經營體制發(fā)展的條件與要求，農業(yè)經營體制的創(chuàng)新是農村土地產權制度變遷的誘致性需求結果，農業(yè)經營體制的發(fā)展會促進土地產權制度變遷。

　　4、 農村土地“三權分離”背景下的農業(yè)經營體制創(chuàng)新展望

　　現階段我國農業(yè)經營體制面臨著一系列外部和自身的問題和挑戰(zhàn)，較為嚴峻的有：農戶承包地數量相對不均，引發(fā)新的矛盾;農業(yè)經營的低收益、高風險與兼業(yè)化;現代農業(yè)經營方式剛剛起步，農戶從中受益少等。這些都是農業(yè)經營體制發(fā)展與創(chuàng)新的前提和原因，也是思路和方向的基點。目前，我國農業(yè)經營體制創(chuàng)新取得了一定的成就，尤其在基層領域中，新型農業(yè)經營主體的發(fā)展與職業(yè)農民的培育為農業(yè)經營體制改革提供了契機，很多的創(chuàng)新理念和舉措也在實踐中不斷嘗試和完善。

　　首先，農業(yè)經營體制創(chuàng)新的理念。創(chuàng)新原則應為維護農民土地承包權，促進土地產出率與資源配置利用效率同步提升，遵循市場導向、環(huán)境適應以及穩(wěn)中求進等。目標應為使傳統(tǒng)農業(yè)走上現代化、產業(yè)化之路。思路應根據區(qū)位地理特征不同，對平原、丘陵、山區(qū)及河谷地區(qū)分別進行農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新;根據城市規(guī)模大小不同，對特大型城市郊區(qū)農村、中小型城市郊區(qū)農村及城中村地區(qū)分別進行農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新;根據經濟發(fā)展水平的不同，對城市郊區(qū)、農業(yè)生產區(qū)和城鄉(xiāng)結合部分別進行農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新。

　　其次，農業(yè)經營體制創(chuàng)新的內容。一是積極培育農業(yè)生產主體、農業(yè)市場主體、農業(yè)服務主體、農業(yè)管理主體等新型農業(yè)經營主體;二是促進家庭經營、集體經營、合作經營以及企業(yè)經營等多種農業(yè)經營方式共存的的共營體制;三是提倡自主經營、雇傭經營、租賃經營、承包經營、訂單生產等多種形式的農業(yè)經營模式;四是允許傳統(tǒng)農業(yè)、口糧農業(yè)(生存農業(yè))與集約化、專業(yè)化、組織化、社會化、市場化和商品化程度較高的現代農業(yè)并存的農業(yè)經營形式;五是要構建農村土地“三權分離”，家庭承包與多元化經營結合的集約型內涵式農業(yè)經營制度。

　　再者，農業(yè)經營體制創(chuàng)新的標準。一是國家層面。應考慮是否影響到國家糧食安全?是否影響農村基層治理?二是農民層面。應考慮是否影響到農民權益?是否有利于農民增收?是否有利于新型農民培育?是否有利于農民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)以及農民社會保障等?是否有助于農戶貸款?三是農業(yè)產業(yè)化層面。應考慮是否有利于農業(yè)產業(yè)化、集約化、組織化、社會化發(fā)展?是否有利于高產穩(wěn)產以及農業(yè)銷售?是否有利于破解農業(yè)風險難題等?四是資源高效利用層面。應考慮是否促進了農村土地的資本化和市場化?是否實現了資源的優(yōu)化配置?

　　再次，農業(yè)經營體制創(chuàng)新的路徑。應根據不同的特征、組織制度、運行機制以及適應性，以家和親緣、農業(yè)產業(yè)鏈條、資源節(jié)約集約利用、資產股份合作等為紐帶構建農村土地“三權分離”條件下農業(yè)經營體制創(chuàng)新的途徑與措施。具體措施上，農業(yè)生產方面走集約化、規(guī)?；?、組織化、社會化之路;農業(yè)運營方面走專業(yè)品牌化、產權股份化、融資市場化、教育內置化之路;農業(yè)監(jiān)管方面走治理現代化、多元協同化、防腐制度化之路。

　　最后，農業(yè)經營體制創(chuàng)新的保障機制。一是市場保障機制方面，要研究農村土地經營權流轉的價格形成機制及收益分配制度，同時研究農業(yè)經營體制中政府與市場的分工。二是經濟機制保障方面，要探討政府如何利用稅收政策、財政政策、金融政策、經營準入政策等激勵或約束經營主體及其經營行為。三是法律機制保障方面，要從法律基礎、法律保障、法律懲罰三個層面研究促進農村土地“三權分離”的農業(yè)經營體制創(chuàng)新的法律機制。四是行政機制保障方面，要從規(guī)范和調整的角度設計政府介入農業(yè)經營體制的行政機制。

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　　基金項目：國家自然科學基金項目“中國農地流轉的綜合效益評價：基于‘雙SE’框架”，項目號：71473080 ;湖南省教育廳科學研究項目“中國農地流轉的綜合效益評價：基于“雙SE”框架”，項目號：14A065。

　　作者簡介：夏玉蓮，湖南寧鄉(xiāng)人，博士，講師，研究方向為農業(yè)經濟，湖南農業(yè)大學經濟學院，e-mail:xiayulian1220@126.com。