社會(huì)力量參與社會(huì)救助的制度契機(jī)

　　我國(guó)自古就有互助共濟(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)。社會(huì)力量參與社會(huì)救助，正是新時(shí)期對(duì)這一傳統(tǒng)風(fēng)尚的繼承和發(fā)揚(yáng)。

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，推動(dòng)了社會(huì)救助從傳統(tǒng)“管理”向現(xiàn)代“治理”的轉(zhuǎn)型。社會(huì)救助治理是政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等依據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，針對(duì)依靠自身努力難以維持基本生活的公民，協(xié)調(diào)不同利益并采取聯(lián)合行動(dòng)，為其提供物質(zhì)幫助或服務(wù)，以滿足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益或維護(hù)公共秩序的一系列管理活動(dòng)的過(guò)程和狀態(tài)。它的主要特點(diǎn)為主體多元性、內(nèi)容系統(tǒng)性、方式參與性和目的公共性，而其核心要義是多元主體對(duì)社會(huì)救助事務(wù)的合作共治。

　　2014年2月，《社會(huì)救助暫行辦法》首次提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助”。同年10月，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求建立健全社會(huì)組織參與救助困難群眾的機(jī)制和制度化渠道。2015年3月，十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌救助體系，強(qiáng)化政策銜接，推進(jìn)制度整合，確保困難群眾基本生活”。鑒于此，社會(huì)力量參與成為構(gòu)建我國(guó)新型社會(huì)救助制度體系的重要契機(jī)。

　　社會(huì)力量參與匱乏的突出表現(xiàn)

　　然而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助中的社會(huì)力量參與尚處于初級(jí)階段，且無(wú)法適應(yīng)社會(huì)救助從“管理”向“治理”升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求。主要表現(xiàn)在：

　　社會(huì)力量的治理主體地位不彰。在“政府—社會(huì)”關(guān)系上，社會(huì)力量參與社會(huì)救助呈現(xiàn)出“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的總體格局。從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，較為弱勢(shì)的社會(huì)力量與政府部門之間難以形成高效運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)與互動(dòng)模式;從治理功能來(lái)看，社會(huì)力量的自主治理與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同治理功能也無(wú)法充分發(fā)揮。

　　社會(huì)力量參與的內(nèi)容十分有限。目前，我國(guó)的社會(huì)救助項(xiàng)目形塑了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助外加社會(huì)力量參與的“8+1”型救助制度體系。在救助內(nèi)容上，社會(huì)力量參與同政府救助之間所構(gòu)成的是“嵌入式”發(fā)展模式，即社會(huì)力量?jī)H有限地嵌入于上述8項(xiàng)政府救助項(xiàng)目之中，并且只起到拾遺補(bǔ)闕的作用。這既不利于促進(jìn)社會(huì)救助內(nèi)容的多樣化，也不利于提高社會(huì)救助的質(zhì)量和水平。

　　社會(huì)力量參與的方式不夠靈活。社會(huì)救助方式表現(xiàn)出重款物救助、輕服務(wù)救助，重“生存型”救助、輕“發(fā)展型”救助的特點(diǎn)。社會(huì)力量具有領(lǐng)域廣泛、專業(yè)性強(qiáng)、方式靈活等優(yōu)勢(shì)，但是目前參與社會(huì)救助治理的方式還很單調(diào)。

　　社會(huì)力量參與缺乏法治保障。已出臺(tái)的法律位階偏低，在救助工作中的法律效力明顯不足，相應(yīng)的地方性立法也不健全。出于制度落實(shí)不到位、管理操作不規(guī)范、監(jiān)督檢查不及時(shí)等原因，社會(huì)力量參與社會(huì)救助的效率低下、資源浪費(fèi)甚至治理失效的情況時(shí)有發(fā)生。

　　創(chuàng)新社會(huì)救助治理的主要途徑

　　當(dāng)前，亟須通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)力量參與推進(jìn)社會(huì)救助治理創(chuàng)新。

　　激發(fā)各種社會(huì)力量的活力。要積極培育和發(fā)展各類社會(huì)公益慈善組織，提高其對(duì)社會(huì)救助事務(wù)的承接能力。要大力動(dòng)員和支持各類企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等參與社會(huì)救助，倡導(dǎo)其全面履行社會(huì)責(zé)任，并保障其依法享受相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。要切實(shí)厘清城鄉(xiāng)社區(qū)村(居)民委員會(huì)的功能定位，將社會(huì)救助治理工作的重心落實(shí)到基層。要加強(qiáng)社會(huì)救助工作人員和志愿者的能力建設(shè)，加快構(gòu)筑社會(huì)力量參與社會(huì)救助的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

　　豐富社會(huì)力量參與的救助內(nèi)容。首先，社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持做好對(duì)既定社會(huì)救助項(xiàng)目的有益補(bǔ)充，力求將其在“嵌入式”發(fā)展模式中的效用最大化。其次，社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮特長(zhǎng)，不斷拓展服務(wù)救助的內(nèi)涵和范圍，從而在社會(huì)救助工作中實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立意義上的“脫嵌”。最后，社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目合作等途徑，將其多樣化、個(gè)性化的救助內(nèi)容“再嵌入”到社會(huì)救助體系當(dāng)中。

　　改進(jìn)社會(huì)力量參與的治理方式。為了緩解當(dāng)前款物救助與服務(wù)救助、“生存型”救助與“發(fā)展型”救助之間的不平衡，社會(huì)力量亟須更多更好地為救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。同時(shí)，可以采取慈善捐贈(zèng)、設(shè)立專項(xiàng)基金、開(kāi)展對(duì)口援助、提供志愿服務(wù)等方式，促進(jìn)社會(huì)救助治理的精細(xì)化發(fā)展。另外，社會(huì)力量還應(yīng)將“參與式”的個(gè)案、小組、社區(qū)等工作方法引入社會(huì)救助工作，以促進(jìn)各治理主體之間的平等協(xié)商、互惠合作、成果共享。

　　加強(qiáng)社會(huì)力量參與的法治建設(shè)。一方面，要貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》中社會(huì)力量參與的相關(guān)規(guī)定，不斷加快社會(huì)救助法和地方性法規(guī)的立法進(jìn)程。另一方面，要以法治思維和法治方式推動(dòng)社會(huì)救助治理工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量依法參與，明確救助職責(zé)、規(guī)范救助程序、完善體制機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、擴(kuò)大普法宣傳、加大執(zhí)法力度，以提升社會(huì)力量參與社會(huì)救助的法治化水平。

　　(作者單位：北京師范大學(xué)中國(guó)社會(huì)管理研究院)