監(jiān)管責(zé)任與能力匹配
簡政放權(quán)不是單純的撤銷機(jī)構(gòu)、人員精簡，更不是放棄必要的監(jiān)管與服務(wù)。當(dāng)前，傳統(tǒng)的監(jiān)管理念、制度和方式，已難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，特別是隨著市場(chǎng)主體的大幅增長，政府必須盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管能力，但這需要有一個(gè)很長的過程。堅(jiān)持放管結(jié)合，在降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，只有不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，才能走出以往那種“一放就亂、一管就死”的怪圈。
在取消和下放行政審批事項(xiàng)過程中，首先要處理好監(jiān)管責(zé)任與能力匹配的關(guān)系。提升政府監(jiān)管責(zé)任，不僅要轉(zhuǎn)變長期以來“重事前審批、輕事中事后監(jiān)管”的觀念，還要逐步形成與監(jiān)管責(zé)任相適應(yīng)的監(jiān)管制度和監(jiān)管能力。監(jiān)管能力通常包括組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人員、監(jiān)管手段、經(jīng)費(fèi)保障等，只有這些方面實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，才能更好地承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。如果監(jiān)管能力跟不上，一旦市場(chǎng)和社會(huì)秩序受到?jīng)_擊，就可能影響簡政放權(quán)的深入推進(jìn)，甚至導(dǎo)致下放的權(quán)力又被收回去。
一方面，要正確認(rèn)識(shí)縱向監(jiān)管部門的責(zé)任與能力。上級(jí)部門下放權(quán)力后，應(yīng)當(dāng)選擇一種恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制使得權(quán)力不被濫用，確保下級(jí)部門能夠承接并使用好下放的權(quán)力。最為重要的一點(diǎn)，必須按照權(quán)責(zé)一致原則，在下放審批事項(xiàng)的同時(shí)要確?；鶎硬块T有正常履職的能力，只有這樣才能從體制機(jī)制上形成有效監(jiān)管?；鶎映薪幽芰Σ蛔愫艽蟪潭壬象w現(xiàn)在專業(yè)化人員短缺、基層業(yè)務(wù)部門投入不足。
另一方面，要合理把握事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的關(guān)系。降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻不是不設(shè)門檻，一些最基本的審批業(yè)務(wù)仍要按相應(yīng)程序嚴(yán)格把關(guān)，但應(yīng)將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到事中事后，使之與事前監(jiān)管形成全覆蓋、跨部門、跨行業(yè)的“大監(jiān)管”合力。由于部門之間缺乏有效聯(lián)動(dòng)，各部門只負(fù)責(zé)屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管事務(wù)，而且這種監(jiān)管還經(jīng)常處于被動(dòng)狀態(tài)，往往是出現(xiàn)投訴后才進(jìn)行事后處理。此外，行政審批和監(jiān)管執(zhí)法信息不互通、不共享，信用記錄難以有效運(yùn)用，監(jiān)管設(shè)備和手段相對(duì)落后，這些在一定程度上制約了監(jiān)管能力的提升，進(jìn)而影響基層政府部門監(jiān)管責(zé)任的履行。
行政行為與考核激勵(lì)
改革開放30多年來，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已有很大提高，市場(chǎng)化程度也有很大改進(jìn)，但政府掌握資源和擁有的權(quán)力仍然過多。當(dāng)前，基層人員責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制不匹配的現(xiàn)象尤為突出。一些基層人員對(duì)于下放的審批權(quán)不想用也不敢用，有的是因?yàn)檗D(zhuǎn)由基層審批后就沒有向上級(jí)申請(qǐng)的資金扶持、追加的用地指標(biāo)等額外收益，審批的積極性不夠、也不敢主動(dòng)作為去審批。有的是因?yàn)檎驹诨鶎尤藛T自身角度考慮，擔(dān)心承擔(dān)因改革出現(xiàn)過失而承擔(dān)責(zé)任，寧愿按部就班地審批也不加快進(jìn)度。因此，必須充分考慮新常態(tài)背景下傳統(tǒng)行為模式的適應(yīng)性和考核激勵(lì)的有效性。
從行政行為模式的適應(yīng)性看，基層政府尤其是市縣級(jí)在縱向?qū)蛹?jí)中地位更加重要，它直接關(guān)系到簡政放權(quán)“最后一公里”的效果，與企業(yè)主體、老百姓接觸也最為密切。2015年1月，國務(wù)院專門出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》(國發(fā)〔2015〕6號(hào))，對(duì)于如何規(guī)范行政審批行為提出具體要求，包括全面實(shí)行“一個(gè)窗口”受理、推進(jìn)受理單制度、實(shí)行辦理時(shí)限承諾制、編制服務(wù)指南、制定審查工作細(xì)則、探索改進(jìn)跨部門審批等。之后，地方政府根據(jù)國務(wù)院文件精神制定相應(yīng)實(shí)施意見。政府部門受理審批事項(xiàng)的操作性更加規(guī)范和便利，但同時(shí)也給從事具體審批的業(yè)務(wù)部門帶來巨大挑戰(zhàn)。比如，“一個(gè)窗口”背后如何實(shí)現(xiàn)審批環(huán)節(jié)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，本質(zhì)上在于如何更好協(xié)調(diào)同級(jí)其他部門，實(shí)現(xiàn)部門利益的整體化。
從政府考核激勵(lì)的有效性看，最為重要的是建立基層部門人員的考核激勵(lì)機(jī)制，從激勵(lì)和政策的強(qiáng)制性要求兩個(gè)方面規(guī)范基層政府官員的行為方式和決策過程?，F(xiàn)有關(guān)于行政審批方面的考核以問責(zé)為主，正面激勵(lì)的制度性安排還有所欠缺。由于傳統(tǒng)的官員晉升途徑相對(duì)狹窄、物質(zhì)激勵(lì)又很有限，加之前面所述的能力匹配問題，很容易影響基層政府部門人員的干事激情。一些基層干部也反映，改革方向與現(xiàn)有考核體系是錯(cuò)位的，這使得他們?cè)趯?shí)際工作中“很糾結(jié)”“沒盼頭”。如何解決考核激勵(lì)的有效性問題，特別是能夠適應(yīng)行為模式的轉(zhuǎn)變要求，是深化行政審批制度改革亟待突破的制度性難題。
協(xié)同并行與責(zé)任劃分
行政審批容易產(chǎn)生“審批權(quán)力部門化”，特別是對(duì)于多部門共同審批的事項(xiàng)，更應(yīng)防止部門利益握住不下放或久拖慢放，避免造成審批資源內(nèi)耗。要圍繞同一審批鏈各環(huán)節(jié)，加強(qiáng)跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合前置性審批，在項(xiàng)目審批、環(huán)境評(píng)價(jià)、土地預(yù)審、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面同步下放審批權(quán)限，形成部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。與此同時(shí)，要充分考慮關(guān)聯(lián)性因素，梳理各審批事項(xiàng)之間的業(yè)務(wù)關(guān)系、法律關(guān)系和邏輯關(guān)系，從申請(qǐng)人辦事角度確定最優(yōu)審批流程。此外，還要解決好部門獨(dú)立、條塊分割、信息難以兼容、對(duì)接和傳輸?shù)燃夹g(shù)壁壘問題。
協(xié)同下放同時(shí)也伴隨著責(zé)任的下放，這里包含兩層含義：一是要進(jìn)一步明確下放后各級(jí)地方政府相關(guān)部門的權(quán)限和責(zé)任;二是要在審批鏈同步下放過程中合理劃分同一層級(jí)相關(guān)部門的權(quán)限和責(zé)任。單一部門實(shí)施的審批事項(xiàng)下放責(zé)任劃分比較清晰，可以通過權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄進(jìn)行規(guī)范。相比之下，多部門聯(lián)合實(shí)施的審批事項(xiàng)責(zé)任劃分難度較大，比如，如何合理確定主次責(zé)任、先后責(zé)任等。因此，要堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任同步下放、調(diào)控與監(jiān)管同步強(qiáng)化，切實(shí)提高行政審批整體效率。
其一，對(duì)下放給地方政府的審批事項(xiàng)，要提出規(guī)范行政審批的具體細(xì)則，明確地方權(quán)限和責(zé)任，督促地方嚴(yán)格依照規(guī)定權(quán)限和程序履行職責(zé)。其二，對(duì)取消和下放的審批事項(xiàng)，要逐項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。其三，綜合運(yùn)用發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、總量控制、信息引導(dǎo)、政策調(diào)整等手段，引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)主體行為，對(duì)取消核準(zhǔn)改為備案的投資審批事項(xiàng)，要加強(qiáng)對(duì)地方備案管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
利益剝離與能力提升
中介服務(wù)連接政府和市場(chǎng)兩端，在行政審批環(huán)節(jié)中處于重要位置，是尋租腐敗易發(fā)生的灰色地帶。目前，市場(chǎng)上中介服務(wù)種類繁多、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不一，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、消防評(píng)價(jià)、勘察設(shè)計(jì)等。提供上述中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)，有的隸屬于政府部門帶有壟斷性;有的表面上是獨(dú)立市場(chǎng)主體，但實(shí)際上與政府部門存在千絲萬縷的聯(lián)系。除取消和下放部分事項(xiàng)外，還有一部分事項(xiàng)是轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織的，這一過程也是利益剝離的過程，主要涉及機(jī)構(gòu)分設(shè)、人員分開、職能分離、財(cái)務(wù)分賬、辦公場(chǎng)所分開等方面。
實(shí)現(xiàn)社會(huì)中介組織與行政部門事前脫鉤，是行政審批制度改革邁出的重要一步，但剝離后社會(huì)中介組織如何更好適應(yīng)市場(chǎng)需要發(fā)展也是亟待研究的重大問題。一方面，要不斷完善組織自身建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化服務(wù)。另一方面，要努力營造良好的市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建開放、平等、規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)，即后面提到的“權(quán)力依附與平等競(jìng)爭(zhēng)”。這里所指的是，如何從自我能力提升的角度看待社會(huì)中介組織發(fā)展。
對(duì)于提供中介服務(wù)事項(xiàng)的組織而言，關(guān)鍵還是培育公信力和行業(yè)自律水平，促使中介服務(wù)機(jī)構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)。這在很大程度上是由市場(chǎng)決定的，包括服務(wù)對(duì)象、業(yè)內(nèi)專家、競(jìng)爭(zhēng)參與者等相關(guān)方，政府作為購買服務(wù)方有影響力但不是決定性的。從監(jiān)管層面講，政府對(duì)于社會(huì)中介組織能力提升具有托底作用，即設(shè)定中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違規(guī)違法問題進(jìn)行整頓。
服務(wù)轉(zhuǎn)移與政府購買
目前，除環(huán)境影響評(píng)價(jià)等個(gè)別項(xiàng)目法律法規(guī)有明確規(guī)定外，大部分行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目是依據(jù)部門規(guī)章或以部門文件形式設(shè)立的。中介服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置比較隨意，容易出現(xiàn)重復(fù)類事項(xiàng)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕31號(hào))針對(duì)中介服務(wù)環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長、收費(fèi)亂、利益輸送嚴(yán)重、壟斷性強(qiáng)等問題，分別提出減少環(huán)節(jié)、破除壟斷、切斷利益關(guān)聯(lián)、實(shí)行清單管理規(guī)范收費(fèi)、加強(qiáng)監(jiān)管等六個(gè)方面的清理規(guī)范措施，這些對(duì)于進(jìn)一步清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，解決好“最后一公里”問題具有重要指導(dǎo)意義。
清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移的重要前提，它決定著原有服務(wù)事項(xiàng)保留與否。比如，是取消、合并還是保留，是完全放開給市場(chǎng)還是有條件地設(shè)定主體資質(zhì)，這些都是在服務(wù)轉(zhuǎn)移過程中需要明確的。市場(chǎng)和社會(huì)組織作為政府職能轉(zhuǎn)變的承接方，其發(fā)展?fàn)顩r直接決定了職能是否“轉(zhuǎn)得出、接得住、管得好”。因此，地方政府在建立權(quán)力責(zé)任清單、轉(zhuǎn)移原本屬于市場(chǎng)和社會(huì)自主權(quán)事項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)加快培育和發(fā)展各類中介服務(wù)組織，為政府購買優(yōu)質(zhì)便捷服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)保障。
政府的職能不再是具體提供某項(xiàng)公共服務(wù)，而是公共服務(wù)的“購買者”和“監(jiān)管者”。通過充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，將政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)和政府履行職責(zé)所需的輔助性服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量支付費(fèi)用。但是，相關(guān)制度設(shè)計(jì)必須保證購買服務(wù)合同雙方的主體獨(dú)立，在服務(wù)轉(zhuǎn)移過程中避免隨意增設(shè)服務(wù)事項(xiàng)和強(qiáng)制服務(wù)收費(fèi)，或與中介機(jī)構(gòu)形成新的利益共同體。
權(quán)力依附與平等競(jìng)爭(zhēng)
“紅頂中介”，又稱為“二政府”，它們從政府手中接過認(rèn)證、審查、評(píng)估、收費(fèi)等審批權(quán)限，同時(shí)又拿這些到市場(chǎng)中兌現(xiàn)利益，嚴(yán)重影響了中介服務(wù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，成為一種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”。當(dāng)前，一些中介服務(wù)由于行政壟斷和資質(zhì)數(shù)量限制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、耗時(shí)長、收費(fèi)高、態(tài)度差。特別是涉及相關(guān)行業(yè)的勘測(cè)設(shè)計(jì)、檢測(cè)、評(píng)估等服務(wù)，通常都是由行政審批機(jī)構(gòu)下屬的企業(yè)承接，社會(huì)上具有同樣資質(zhì)和能力的企業(yè)沒有機(jī)會(huì)介入，越往市縣一級(jí)，符合資質(zhì)條件的中介機(jī)構(gòu)更少，客觀上造成了區(qū)域市場(chǎng)壟斷，不利于中介機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，要從規(guī)范審批中介服務(wù)事項(xiàng)和強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管職能兩個(gè)方面，積極營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
與發(fā)達(dá)國家相比，我國中介服務(wù)業(yè)雖然還有較大差距，但這也是發(fā)展?jié)摿λ?。只有在法律層面?guī)范中介與政府的關(guān)系，逐步建立放權(quán)、限權(quán)、分權(quán)的權(quán)力運(yùn)作與監(jiān)管機(jī)制，才能根治“紅頂中介”的越位問題。具體而言，一是如何防止利用職權(quán)指定或變相指定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，使其徹底擺脫對(duì)行政部門的權(quán)力依附，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)與行政部門的事前脫鉤。二是如何科學(xué)合理地取消各類保護(hù)政策和準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步放開中介服務(wù)市場(chǎng)，讓其他具有同樣資質(zhì)和能力的機(jī)構(gòu)有平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。三是如何穩(wěn)步推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事安排的完全市場(chǎng)化，最終建立“市場(chǎng)開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、執(zhí)業(yè)規(guī)范、收費(fèi)合理、服務(wù)高效”的服務(wù)保障體系。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心)
