監(jiān)管責任與能力匹配

　　簡政放權(quán)不是單純的撤銷機構(gòu)、人員精簡，更不是放棄必要的監(jiān)管與服務。當前，傳統(tǒng)的監(jiān)管理念、制度和方式，已難以適應時代發(fā)展的要求，特別是隨著市場主體的大幅增長，政府必須盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管能力，但這需要有一個很長的過程。堅持放管結(jié)合，在降低市場準入門檻的同時，只有不斷加強事中事后監(jiān)管，才能走出以往那種“一放就亂、一管就死”的怪圈。

　　在取消和下放行政審批事項過程中，首先要處理好監(jiān)管責任與能力匹配的關(guān)系。提升政府監(jiān)管責任，不僅要轉(zhuǎn)變長期以來“重事前審批、輕事中事后監(jiān)管”的觀念，還要逐步形成與監(jiān)管責任相適應的監(jiān)管制度和監(jiān)管能力。監(jiān)管能力通常包括組織機構(gòu)、監(jiān)管人員、監(jiān)管手段、經(jīng)費保障等，只有這些方面實現(xiàn)有機銜接，才能更好地承擔監(jiān)管責任。如果監(jiān)管能力跟不上，一旦市場和社會秩序受到?jīng)_擊，就可能影響簡政放權(quán)的深入推進，甚至導致下放的權(quán)力又被收回去。

　　一方面，要正確認識縱向監(jiān)管部門的責任與能力。上級部門下放權(quán)力后，應當選擇一種恰當?shù)臋C制使得權(quán)力不被濫用，確保下級部門能夠承接并使用好下放的權(quán)力。最為重要的一點，必須按照權(quán)責一致原則，在下放審批事項的同時要確保基層部門有正常履職的能力，只有這樣才能從體制機制上形成有效監(jiān)管?；鶎映薪幽芰Σ蛔愫艽蟪潭壬象w現(xiàn)在專業(yè)化人員短缺、基層業(yè)務部門投入不足。

　　另一方面，要合理把握事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的關(guān)系。降低市場準入門檻不是不設門檻，一些最基本的審批業(yè)務仍要按相應程序嚴格把關(guān)，但應將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到事中事后，使之與事前監(jiān)管形成全覆蓋、跨部門、跨行業(yè)的“大監(jiān)管”合力。由于部門之間缺乏有效聯(lián)動，各部門只負責屬于自己職責范圍內(nèi)的監(jiān)管事務，而且這種監(jiān)管還經(jīng)常處于被動狀態(tài)，往往是出現(xiàn)投訴后才進行事后處理。此外，行政審批和監(jiān)管執(zhí)法信息不互通、不共享，信用記錄難以有效運用，監(jiān)管設備和手段相對落后，這些在一定程度上制約了監(jiān)管能力的提升，進而影響基層政府部門監(jiān)管責任的履行。

　　行政行為與考核激勵

　　改革開放30多年來，我國的市場經(jīng)濟發(fā)展已有很大提高，市場化程度也有很大改進，但政府掌握資源和擁有的權(quán)力仍然過多。當前，基層人員責任與激勵機制不匹配的現(xiàn)象尤為突出。一些基層人員對于下放的審批權(quán)不想用也不敢用，有的是因為轉(zhuǎn)由基層審批后就沒有向上級申請的資金扶持、追加的用地指標等額外收益，審批的積極性不夠、也不敢主動作為去審批。有的是因為站在基層人員自身角度考慮，擔心承擔因改革出現(xiàn)過失而承擔責任，寧愿按部就班地審批也不加快進度。因此，必須充分考慮新常態(tài)背景下傳統(tǒng)行為模式的適應性和考核激勵的有效性。

　　從行政行為模式的適應性看，基層政府尤其是市縣級在縱向?qū)蛹壷械匚桓又匾?，它直接關(guān)系到簡政放權(quán)“最后一公里”的效果，與企業(yè)主體、老百姓接觸也最為密切。2015年1月，國務院專門出臺《關(guān)于規(guī)范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關(guān)工作的通知》(國發(fā)〔2015〕6號)，對于如何規(guī)范行政審批行為提出具體要求，包括全面實行“一個窗口”受理、推進受理單制度、實行辦理時限承諾制、編制服務指南、制定審查工作細則、探索改進跨部門審批等。之后，地方政府根據(jù)國務院文件精神制定相應實施意見。政府部門受理審批事項的操作性更加規(guī)范和便利，但同時也給從事具體審批的業(yè)務部門帶來巨大挑戰(zhàn)。比如，“一個窗口”背后如何實現(xiàn)審批環(huán)節(jié)高效運轉(zhuǎn)，本質(zhì)上在于如何更好協(xié)調(diào)同級其他部門，實現(xiàn)部門利益的整體化。

　　從政府考核激勵的有效性看，最為重要的是建立基層部門人員的考核激勵機制，從激勵和政策的強制性要求兩個方面規(guī)范基層政府官員的行為方式和決策過程?，F(xiàn)有關(guān)于行政審批方面的考核以問責為主，正面激勵的制度性安排還有所欠缺。由于傳統(tǒng)的官員晉升途徑相對狹窄、物質(zhì)激勵又很有限，加之前面所述的能力匹配問題，很容易影響基層政府部門人員的干事激情。一些基層干部也反映，改革方向與現(xiàn)有考核體系是錯位的，這使得他們在實際工作中“很糾結(jié)”“沒盼頭”。如何解決考核激勵的有效性問題，特別是能夠適應行為模式的轉(zhuǎn)變要求，是深化行政審批制度改革亟待突破的制度性難題。

　　協(xié)同并行與責任劃分

　　行政審批容易產(chǎn)生“審批權(quán)力部門化”，特別是對于多部門共同審批的事項，更應防止部門利益握住不下放或久拖慢放，避免造成審批資源內(nèi)耗。要圍繞同一審批鏈各環(huán)節(jié)，加強跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合前置性審批，在項目審批、環(huán)境評價、土地預審、風險評估等方面同步下放審批權(quán)限，形成部門協(xié)同聯(lián)動。與此同時，要充分考慮關(guān)聯(lián)性因素，梳理各審批事項之間的業(yè)務關(guān)系、法律關(guān)系和邏輯關(guān)系，從申請人辦事角度確定最優(yōu)審批流程。此外，還要解決好部門獨立、條塊分割、信息難以兼容、對接和傳輸?shù)燃夹g(shù)壁壘問題。

　　協(xié)同下放同時也伴隨著責任的下放，這里包含兩層含義：一是要進一步明確下放后各級地方政府相關(guān)部門的權(quán)限和責任;二是要在審批鏈同步下放過程中合理劃分同一層級相關(guān)部門的權(quán)限和責任。單一部門實施的審批事項下放責任劃分比較清晰，可以通過權(quán)力清單和責任清單目錄進行規(guī)范。相比之下，多部門聯(lián)合實施的審批事項責任劃分難度較大，比如，如何合理確定主次責任、先后責任等。因此，要堅持權(quán)力與責任同步下放、調(diào)控與監(jiān)管同步強化，切實提高行政審批整體效率。

　　其一，對下放給地方政府的審批事項，要提出規(guī)范行政審批的具體細則，明確地方權(quán)限和責任，督促地方嚴格依照規(guī)定權(quán)限和程序履行職責。其二，對取消和下放的審批事項，要逐項進行風險評估，對易出現(xiàn)風險的重點行業(yè)、重點領域，加強風險監(jiān)測和預警。其三，綜合運用發(fā)展建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、總量控制、信息引導、政策調(diào)整等手段，引導和規(guī)范市場主體行為，對取消核準改為備案的投資審批事項，要加強對地方備案管理的業(yè)務指導。

　　利益剝離與能力提升

　　中介服務連接政府和市場兩端，在行政審批環(huán)節(jié)中處于重要位置，是尋租腐敗易發(fā)生的灰色地帶。目前，市場上中介服務種類繁多、資質(zhì)標準不一，如環(huán)境影響評價、安全評價、消防評價、勘察設計等。提供上述中介服務的機構(gòu)，有的隸屬于政府部門帶有壟斷性;有的表面上是獨立市場主體，但實際上與政府部門存在千絲萬縷的聯(lián)系。除取消和下放部分事項外，還有一部分事項是轉(zhuǎn)移給社會中介組織的，這一過程也是利益剝離的過程，主要涉及機構(gòu)分設、人員分開、職能分離、財務分賬、辦公場所分開等方面。

　　實現(xiàn)社會中介組織與行政部門事前脫鉤，是行政審批制度改革邁出的重要一步，但剝離后社會中介組織如何更好適應市場需要發(fā)展也是亟待研究的重大問題。一方面，要不斷完善組織自身建設，提供優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟的專業(yè)化服務。另一方面，要努力營造良好的市場環(huán)境，構(gòu)建開放、平等、規(guī)范的競爭性平臺，即后面提到的“權(quán)力依附與平等競爭”。這里所指的是，如何從自我能力提升的角度看待社會中介組織發(fā)展。

　　對于提供中介服務事項的組織而言，關(guān)鍵還是培育公信力和行業(yè)自律水平，促使中介服務機構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)。這在很大程度上是由市場決定的，包括服務對象、業(yè)內(nèi)專家、競爭參與者等相關(guān)方，政府作為購買服務方有影響力但不是決定性的。從監(jiān)管層面講，政府對于社會中介組織能力提升具有托底作用，即設定中介機構(gòu)的準入條件和標準，對不正當競爭等違規(guī)違法問題進行整頓。

　　服務轉(zhuǎn)移與政府購買

　　目前，除環(huán)境影響評價等個別項目法律法規(guī)有明確規(guī)定外，大部分行政審批中介服務項目是依據(jù)部門規(guī)章或以部門文件形式設立的。中介服務項目設置比較隨意，容易出現(xiàn)重復類事項。國務院辦公廳《關(guān)于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知》(國辦發(fā)〔2015〕31號)針對中介服務環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂、利益輸送嚴重、壟斷性強等問題，分別提出減少環(huán)節(jié)、破除壟斷、切斷利益關(guān)聯(lián)、實行清單管理規(guī)范收費、加強監(jiān)管等六個方面的清理規(guī)范措施，這些對于進一步清理規(guī)范行政審批中介服務，解決好“最后一公里”問題具有重要指導意義。

　　清理規(guī)范行政審批中介服務，是實現(xiàn)政府服務事項轉(zhuǎn)移的重要前提，它決定著原有服務事項保留與否。比如，是取消、合并還是保留，是完全放開給市場還是有條件地設定主體資質(zhì)，這些都是在服務轉(zhuǎn)移過程中需要明確的。市場和社會組織作為政府職能轉(zhuǎn)變的承接方，其發(fā)展狀況直接決定了職能是否“轉(zhuǎn)得出、接得住、管得好”。因此，地方政府在建立權(quán)力責任清單、轉(zhuǎn)移原本屬于市場和社會自主權(quán)事項的同時，應加快培育和發(fā)展各類中介服務組織，為政府購買優(yōu)質(zhì)便捷服務提供堅實保障。

　　政府的職能不再是具體提供某項公共服務，而是公共服務的“購買者”和“監(jiān)管者”。通過充分發(fā)揮市場機制作用，將政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項和政府履行職責所需的輔助性服務事項，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量承擔，政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量支付費用。但是，相關(guān)制度設計必須保證購買服務合同雙方的主體獨立，在服務轉(zhuǎn)移過程中避免隨意增設服務事項和強制服務收費，或與中介機構(gòu)形成新的利益共同體。

　　權(quán)力依附與平等競爭

　　“紅頂中介”，又稱為“二政府”，它們從政府手中接過認證、審查、評估、收費等審批權(quán)限，同時又拿這些到市場中兌現(xiàn)利益，嚴重影響了中介服務市場的公平競爭，成為一種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”。當前，一些中介服務由于行政壟斷和資質(zhì)數(shù)量限制，市場競爭不充分、耗時長、收費高、態(tài)度差。特別是涉及相關(guān)行業(yè)的勘測設計、檢測、評估等服務，通常都是由行政審批機構(gòu)下屬的企業(yè)承接，社會上具有同樣資質(zhì)和能力的企業(yè)沒有機會介入，越往市縣一級，符合資質(zhì)條件的中介機構(gòu)更少，客觀上造成了區(qū)域市場壟斷，不利于中介機構(gòu)公平競爭。因此，要從規(guī)范審批中介服務事項和強化服務監(jiān)管職能兩個方面，積極營造公平競爭的市場環(huán)境。

　　與發(fā)達國家相比，我國中介服務業(yè)雖然還有較大差距，但這也是發(fā)展?jié)摿λ?。只有在法律層面?guī)范中介與政府的關(guān)系，逐步建立放權(quán)、限權(quán)、分權(quán)的權(quán)力運作與監(jiān)管機制，才能根治“紅頂中介”的越位問題。具體而言，一是如何防止利用職權(quán)指定或變相指定中介機構(gòu)提供服務，使其徹底擺脫對行政部門的權(quán)力依附，進而實現(xiàn)中介機構(gòu)與行政部門的事前脫鉤。二是如何科學合理地取消各類保護政策和準入門檻，進一步放開中介服務市場，讓其他具有同樣資質(zhì)和能力的機構(gòu)有平等的競爭機會。三是如何穩(wěn)步推進中介機構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革，實現(xiàn)中介機構(gòu)設置和人事安排的完全市場化，最終建立“市場開放、競爭有序、執(zhí)業(yè)規(guī)范、收費合理、服務高效”的服務保障體系。

　　(作者單位：國務院發(fā)展研究中心)