一、信訪法治化及其悖謬

　　由于法治的“正確”性兼大眾權利意識的萌動，近幾年來，在依法治國的宏大話語下，面對日益突出的社會矛盾與問題，人們傾向于將法律“治理”化，希望通過訴諸立法急功近利地應對緊迫的社會問題。基于現(xiàn)實中逼仄的信訪窘境，大約10年前藉由“信訪洪峰”的出現(xiàn)及《信訪條例》的修訂而展開的信訪存廢論爭逐步消弭，而“信訪立法”的動議四起。由于信訪制度被默認為應當承載更多的公平、正義理念，通過“立法”強化與完善信訪職能的主張便不斷釋放出來。其實，這不但是對信訪，更是對中國政治的誤讀。

　　其一，思考信訪與法律的關系不能不考慮中國法治的獨特秉賦。“法治”在中國有著特殊的境遇——從社會的權力結構來看，中國法治建設是在原有的政治架構中，由來自法治之外的力量(政黨、政府)推行和主導的。在這樣的法治中，雖然也是在一定程度上或常態(tài)上依照法律治理社會、管理國家，但法律本身還不是一個自足的系統(tǒng)，需要特定政治、經濟、道德、宗教等價值的指導[①]，即因應于中國人及其秉持的實質正義觀念，中國的法治更多地具有“實質法治”的特征。而信訪制度恰恰是一種與實質法治緊密勾連的政治制度，它所追求的并不是一般意義上的合法性，而是對社會良知與正義的政治守護。而拘泥于形式法治，企圖藉由信訪法治化實現(xiàn)“信訪立法”顯然是對信訪“守護”價值的背離。

　　其二，從廣義上看，信訪領域并不乏自己的法律體系。1951年6月政務院發(fā)布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》應是新中國信訪史上第一份規(guī)范信訪活動的法律文件，1982年2月中辦、國辦轉發(fā)的《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》是一件準法律文件，1995年國務院發(fā)布并于2005年修訂的《信訪條例》生效至今，是一部規(guī)范、正規(guī)的法律文本。此外，我國人大、法院、檢察院乃至社會團體、國企等系統(tǒng)，各級地方區(qū)域大都有自己的信訪條例(辦法、規(guī)定)等，這些規(guī)定基本參照了國務院的《信訪條例》，雖然文字表述各異，但與《信訪條例》有著內在的一致性。不過，信訪的運行更多地依賴于黨政機關內部的政策、規(guī)定——相對于正式的、具有國家強制力的制訂法，這些文件具有軟法(Soft law)的性質[②]。事實上，正是這些文件標定了信訪的政治屬性，這在某種程度上已經超越了《信訪條例》這樣的行政法規(guī);而單純的“信訪立法”無助于實現(xiàn)信訪的政治目標。

　　其三，信訪制度在本質上是一項政治(或政治輔助)制度。作為國家基礎性的治理制度，信訪基于中共群眾路線與正確處理人民內部矛盾原則在社會治理領域展開，同時又具有法律屬性并日益科層化。信訪制度在運行中形成了包括政治參與、沖突化解、權力救濟、社會救助等在內的功能系列，但他們的重要性卻大相徑庭：信訪具有典型的直接民主制度特征，政治參與是信訪制度的核心功能，有無政治功能的涵蓋，對于其它功能具有不同的意義。作為一種特殊的常規(guī)運作加社會動員的治理模式[③]，信訪制度在主流制度不完備，尤其是民主政治相對滯后、公民政治參與渠道不暢、執(zhí)政者與普通民眾的政治互信機制尚不健全的情況下，在某種程度上彌補了這一缺憾，成為踐行政治參與功能的重要載體。將這種政治功能法治化有內在的困難。

　　因此，信訪不可能成為純粹的、典型意義上的行政制度，它本身也很難設定為一項法律意義上的獨立“權利”。從法理上說，信訪工作機構處理信訪事項的行為不是具體行政行為，信訪途徑僅是行政機關啟動內部監(jiān)察監(jiān)督程序解決矛盾與問題的一種方式，[④]它不是也不可能替代正常的、規(guī)范的、法定的救濟渠道。盡管中國的法治環(huán)境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化漸趨普及，公民依法維權的意識、政府依法行政的自覺性都有了很大提高，但信訪這一似乎是權宜性、行政性的救濟手段之所以較司法反而更受到人們的認同，蓋端賴于其政治屬性。信訪所承載的增加政治認同、增促社會團結的理想設計成為中共基礎性的執(zhí)政資源，對中共執(zhí)政合法性的持續(xù)證成具有獨到意義，信訪“立法”必然折損其政治價值。

　　二、信訪合法性的持續(xù)證成

　　理解信訪制度需要回歸其初始設計。盡管現(xiàn)代國家制度是按照功能分化的邏輯演進的，但全然的官僚制度有著內在的缺陷和依靠其自身力量很難克服的固有弊端，在科層制下基層民眾與高層執(zhí)政者的隔閡有擴展之虞，如何防范其僵化、保守及回應性不足的問題，是不惟中國、也是在世界范圍內面臨的一個難題。在法治健全的西方社會，絕大部分社會問題具有標準化的法治解決通道，即便對于體制本身，包括游行、示威等訴愿方式及“公民不服從”、非暴力反抗等社會運動皆是合法、有效的對抗手段和因應之道。而在中共建政之初，國家并不具備這樣完備的制度設置，民眾也沒有超驗的自然法觀念及“反抗”傳統(tǒng)。從某種意義上說，信訪制度就成為破解此困境的一個創(chuàng)造。

　　信訪制度是基于群眾路線等中共執(zhí)政理念、從中國制度肌體中自然而然演變而來的，具有一個合乎政治理性的生成、發(fā)展過程。作為一種本土化的政治參與和權利救濟制度，其初始設計尤其注重清除政權肌體中的無組織和異己力量，以一種特殊的方式保持群眾對政府的批評權及中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的監(jiān)督權，從而使政權的運作始終處于鮮活狀態(tài)，以期跳出黃炎培曾向毛澤東提醒的“王朝周期律”。在中國民主政治相對滯后，公眾參與渠道不暢的情況下，社會很難純粹依照正規(guī)、標準的程式運作。信訪作為一種“變通”的機制和例?；膭訂T式治理實踐，其優(yōu)勢恰恰在于直接、快捷，尤其是長于對民眾情緒的舒緩，進而把沸沸揚揚的民意有意向制度化參與的方向引導。

　　改革開放后，基于現(xiàn)代政治與法治的要求，執(zhí)政黨和政府的理念實際上出現(xiàn)了分化。按照依法執(zhí)政、依法行政的原則，政府(包括廣義上的人大和公檢法司等機構)受制于有限、責任、法治等原則，要按照科層制的要求——事本主義、各司其職等來組織、整合社會，從而告別和摒棄動員式、運動式的治理慣性。不過，盡管中國經濟社會發(fā)生了巨大變遷，原有的政治框架卻得以維系，而信訪賴以生成與運行的社會政治環(huán)境亦沒有發(fā)生本質性的改變?；?ldquo;信訪法治化”的要求，健全的信訪運作需要具備形式上的“合法律性”，但這些表面上與信訪相關聯(lián)的權利和要求，其實已為其它制度所涵蓋，信訪主要是從政治方面保障憲法[⑤]和法律所賦予的實體權利。信訪制度的法治化是法治思維和法治方式的具體體現(xiàn)，它是側重于對信訪運行模式和機制提出的程序化要求。但維護權利的手段不見得非得演繹出另一套權利體系，關于信訪立法的建議，實際上就是建立在無視或者放棄信訪政治功能的基礎上，其后果就是對信訪本身的政治解構。

　　從中國總體的制度架構來看，盡管法治是我們努力的目標，但它本身并沒有至上性，并不構成衡量社會治理的目標與手段的最高或唯一標準。在中國的國情下，即使民主與法治建設有了很大進展，立基于群眾路線、群眾工作的信訪制度也是須臾不可或缺的：民主、法治等理念與制度可以實現(xiàn)對基本社會關系的建構及對利益關系的調整，但卻不能獨立完成推進社會整合、促成社會團結的任務，這需要新的利益整合與表達的途徑。而信訪則是法治化、民主化、市場化的配套、平衡、減震、緩沖系統(tǒng)，更是釋放政治活力、補強政權合法性的重要通道。這也是信訪作為一項獨具特色的長遠政治安排的價值所在。

　　三、回歸信訪的政法鏈接屬性

　　毋庸置疑，法治是人類文明社會的一種實質性要素，它足以統(tǒng)帥社會的全部法律價值和政治價值?；诹⒎ㄖ髁x對秩序的追求不僅僅是一個宏大的理想，亦是中國數(shù)十年來的生動實踐。但迄今中國的法治實踐表明，立法未必是民主政治的最重要產出和人民意志的最直接體現(xiàn)，再完善、優(yōu)良的立法也可能無法打通法治與社會生活的最后一公里、一百米甚或一厘米。距離現(xiàn)實越近，就越要仰賴更智慧的制度安排與設計。

　　信訪制度的合法性與中共執(zhí)政倫理緊密勾連，從建立伊始就處于調整國家與社會之間關系的樞紐位置。僅就其負載的獨特政治功能來說，信訪制度確系當代中國獨有：它不但具有深厚的傳統(tǒng)權威印記，也具備了現(xiàn)代民主意識的萌芽;不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民眾政治參與的通道。這種設計并非權宜之計，而是一種長遠政治安排，而中國長期的政治穩(wěn)定不能不說與這種制度安排密切相關。今天，即便在政治制度成熟完善的西方發(fā)達國家，類似占領華爾街的“大眾民主”、民粹主義運動也時有發(fā)生;相較于此，信訪制度在舒緩社會困境方面卻與新公共管理運動等相暗合，甚或有“扁平化”、“后現(xiàn)代”之妙。

　　強調信訪制度的政治屬性，并不是要回歸到政治一統(tǒng)天下的狀況，也不是不要法治，而是要通過信訪制度重新在政治和法治之間建立一個鏈接：

　　其一，要確保法治作為信訪運行的基本遵循。信訪是中國最基礎的民意表達制度，是公民憲法權利的制度化。盡管信訪未設定實體權利，它卻是憲法抽象要求與國家積極作為義務之間的轉換裝置。作為一種權利保障機制和核心政治的輔助機制，信訪本身就體現(xiàn)了法律尤其是憲法的要求。當然，強調法治作為一種遵循主要是就法治思維和法治方式而言的，這并不意味著信訪制度一定要法律化甚至司法化。

　　其二，要確保政治作為信訪運行的本質屬性。面對由于社會急劇變遷導致的社會斷裂和結構分化，我們亟需有效的政治整合機制與手段;而在中國諸制度中，信訪無疑可忝列最親民的制度之中，它是罕有的百姓可以直接觸摸的有溫度的制度，是社會運行的救援系統(tǒng)(譬如文革結束后“平反落政”期間，在國家機器幾乎停擺情況下信訪的作用)，是公民政治參與的制度預備。如同公安、城管一樣，信訪也是社會運行的收容、兜底機制，它實際上是以一種總體性、綜合性的制度發(fā)揮作用，保障了社會運行的政治安全。

　　其三，要確保便捷作為信訪運行的桌面價值。從實質正義的角度來理解法律，從憲法法理的高度來看待信訪，其實信訪的法治與政治是殊途同歸的。除卻能彌補不同制度之間的縫隙，緩解和軟化法律的僵硬與恣意，信訪在整個制度體系中越來越具有鏈接性的“桌面”(Windows)價值。對于構成信訪主體的底層民眾來說，官僚科層部門之疊床架屋式的結構對蕓蕓百姓造成了一定區(qū)隔，這客觀上需要為百姓設置一個處理自己問題的端口和索引，用于快速啟動包含在不同部門中的程序。尤其是當特定的社會問題無法依憑相應的政治或法律制度時，信訪作為一種兜底性、整合性機制的出場就極其重要了——就如同高速公路的應急停車道一樣。

　　如此看來，信訪可謂是政治制度多樣性的中國貢獻，它延展了我們對政治發(fā)展空間與款式的想像。無論如何，作為構成中國政治制度的標配，信訪成為中國政治安全運行的制度備胎。信訪與法治、“人治”這種形似悖謬的復雜關聯(lián)，構成我們認識中國法治乃至中國政治的一個基礎性前提。

　　參考文獻：

　　[①] 高鴻均等：《法治：理念與制度》，北京：中國政法大學出版社2002年版，第97頁。

　　[②] 近年來，相對于硬法(Hard law)的軟法(Soft law)概念在歐洲、日本和我國均有流行的趨勢。國內外學者多引用法國學者Francis Snyder于1994年對軟法概念所作的界定：軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則，但具體對什么是軟法尚有爭議。一般說來，“兩辦(中共中央辦公廳、國務院辦公廳)”的聯(lián)合文件、執(zhí)政黨的政策、黨規(guī)等都屬于軟法——即非典型意義的法(非嚴格的法)。見梁劍兵：《論軟法研究的理論與學術價值》，載《學理論》2010年第21期;姜明安：《完善軟法機制，推進社會公共治理創(chuàng)新》，載《中國法學》2010年第5期等。

　　[③] 劉正強：《“總體性治理”與國家“訪”務——以信訪制度變遷為中心的考察》，載《社會科學》2016年第6期。

　　[④] 《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》。

　　[⑤] 一般認為，信訪制度的《憲法》依據(jù)是第四十一條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”