[摘 要]城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶雖然是效率理念的產(chǎn)物，但已經(jīng)被過去20年的實踐證明是個無效的制度。如果繼續(xù)將個人賬戶放在基本養(yǎng)老保險制度的框架內(nèi)，無論做實還是實行名義賬戶都不解決問題。本文認(rèn)為，關(guān)于個人賬戶問題的思考必須以明確個人賬戶不是保險，更不是社會保險為理論前提，徹底的改革必須將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險中分離出來建成自愿性的個人養(yǎng)老儲蓄制度，如此“共有私有”產(chǎn)權(quán)明晰，“政府、社會和個人”責(zé)權(quán)分明，同時可在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下帶動以全民為保護(hù)對象的多支柱老年收入保障體系優(yōu)化發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險;個人賬戶;統(tǒng)賬分離

　　[中圖分類號]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-9314(2016)05-0049-06

　　[收稿日期]2016-08-13

　　[基金項目]國家社會科學(xué)基金重點項目“建立公平可持續(xù)的老年收入保障體系研究”(15AJL012)階段性成果;中國人民大學(xué)“統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”專項經(jīng)費支持;中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計劃成果

　　[作者簡介]李珍，中國人民大學(xué)社會保障研究所教授，博士生導(dǎo)師，所長;黃萬丁，中國人民大學(xué)社會保障研究所博士研究生。

　　一、問題的提出

　　中國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成。它在所有制上是一個共有和私有混合的制度;在財務(wù)機(jī)制上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累混合的制度;在責(zé)權(quán)關(guān)系上是一個受益確定和繳費確定混合的制度。參保人員離退休后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金取決于既定的計發(fā)公式，個人賬戶養(yǎng)老金取決于本利和的多寡和設(shè)定的計發(fā)月數(shù)。經(jīng)過30年的探索、建立與發(fā)展，而今該制度是企業(yè)部門最重要的老年收入保障制度，并且是城鄉(xiāng)居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員基本養(yǎng)老保險制度的藍(lán)本和參照系。

　　自1995年以來，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶一路坎坷卻仍是問題叢生。制度建立之初，個人賬戶即因無共濟(jì)性和存在諸多風(fēng)險，招致了一些批評，近年來，因責(zé)權(quán)不清、空賬運行、收益低下等問題，個人賬戶給政府帶來的社會輿論壓力越來越大。2013年，黨的十八屆三中全會一改堅持多年的“做實個人賬戶”的提法，提出要“完善個人賬戶制度”，其意已超出“賬務(wù)空實”的局限而上升到了需要討論制度定位的高度和全局上。為實現(xiàn)“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”的目標(biāo)，我們認(rèn)為完善個人賬戶的改革應(yīng)以優(yōu)化全民老年收入保障體系而非僅僅是職工基本養(yǎng)老保險制度為落腳點。本文從制度的歷史演變和現(xiàn)實困境出發(fā)，在評析主流關(guān)于完善個人賬戶觀點的基礎(chǔ)上，回溯基礎(chǔ)理論，提出統(tǒng)賬分離的觀點以促進(jìn)個人自愿性養(yǎng)老儲蓄制度的發(fā)展。

　　二、制度演變及其現(xiàn)實困境梳理

　　企業(yè)職工的養(yǎng)老金制度在計劃經(jīng)濟(jì)時期是“企業(yè)-國家保險”。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，制度在20世紀(jì)80年代末逐步過渡為“社會養(yǎng)老保險”，并于1993年黨的十四屆三中全會正式提出“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的制度模式，財務(wù)機(jī)制上實行現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累相結(jié)合。個人賬戶產(chǎn)生的時代背景，國內(nèi)而言，“效率優(yōu)先、兼顧公平”在20世紀(jì)八九十年代是我國分配及再分配領(lǐng)域的主流價值觀，國際而言，肇始于20世紀(jì)70年代中后期的私有化浪潮對我國多領(lǐng)域的改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。自上而下的改革希望通過建立“多繳多得”的個人賬戶，強(qiáng)化個人責(zé)任意識、提高制度的激勵性，同時為抵御人口老齡化的壓力進(jìn)行養(yǎng)老儲備。

　　1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)[1995]6號)，明確按照“統(tǒng)賬結(jié)合”模式進(jìn)行改革試點?；?號文推薦的兩個不同的實施辦法，雖然個人繳費比例大多為3%，但各省市確定的個人賬戶規(guī)模卻有懸殊，其中三分之二以上的省市地區(qū)選擇了比例為10%及以上的大賬戶模式。1997年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號)，從繳費比例、個人賬戶規(guī)模、養(yǎng)老金計發(fā)辦法三個方面統(tǒng)一了制度，至此，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式正式確立。2005年，為擴(kuò)大制度覆蓋面并解決“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在實踐中出現(xiàn)的一系列問題，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[2005]38號)，該文對計發(fā)辦法進(jìn)行了重大調(diào)整，且在26號文的基礎(chǔ)上進(jìn)一步縮小個人賬戶規(guī)模并規(guī)定全部由個人繳費形成。自此，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的基本參數(shù)穩(wěn)定至今(表1)。

　　表1 個人賬戶相關(guān)參數(shù)變遷(1995-2005)(略)

　　和制度模式漸趨穩(wěn)定相伴，近年來，個人賬戶招致批評亦越來越多，如表2所示，這些批判主要聚焦于兩個問題：首先，個人賬戶空賬規(guī)模越來越大。2007年年底，個人賬戶空賬規(guī)模還只有1.0957萬億元，但到了2014年年底，空賬規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了3.5973萬億，年均增長速度達(dá)18.55%;其次，個人賬戶計息率極低?？召~運行的個人賬戶基本是參考一年期存款利率計算利息的，而多年來，該利率的平均水平尚不足3%。在此兩個現(xiàn)象背后，個人賬戶的現(xiàn)實困境至少可歸納為三個方面：第一，從微觀來講，經(jīng)濟(jì)性嚴(yán)重不足。長期儲蓄資產(chǎn)被計以低息，不僅使個人資產(chǎn)的保值增值權(quán)利受損，更是極大地拉低了養(yǎng)老金替代率的水平。第二，從宏觀來講，社會福利損失嚴(yán)重。由于基金計息率遠(yuǎn)低于實際工資增長率和人口增長率之和，強(qiáng)制性個人賬戶的社會福利效應(yīng)是“有人受損，但無人獲益”。第三，從責(zé)權(quán)關(guān)系來講，政府、社會和個人責(zé)權(quán)不清。一方面，本應(yīng)由政府承擔(dān)的轉(zhuǎn)制成本通過挪用個人賬戶、保持高費率等轉(zhuǎn)嫁給了參保人;另一方面，個人賬戶有余時權(quán)益歸個人，個人賬戶不足時責(zé)任歸社會統(tǒng)籌;再一方面，政府“確保”使得其責(zé)任邊界在福利民粹的推動下不斷擴(kuò)大，同時，搭便車等個人行為大量滋生。

　　表2 個人賬戶相關(guān)參數(shù)情況表(略)

　　三、理論爭鳴及相關(guān)實踐路徑評介

　　雖然現(xiàn)實困境近十幾年才漸趨嚴(yán)重，但基于理論的學(xué)術(shù)爭鳴從20世紀(jì)80年代就開始出現(xiàn)了。至今的近30年時間，關(guān)于個人賬戶的討論大致可分為兩個階段：20世紀(jì)80年代末到2002年，要與不要以及規(guī)模大小的討論;2003年以來，財務(wù)空實以及規(guī)模大小的討論。

　　早期的爭論主要圍繞是否需要以及引入后規(guī)模如何的問題展開。根據(jù)宋曉梧先生的回憶，制度設(shè)計之初，“體改委受世界銀行的影響主張應(yīng)該搞個人賬戶，勞動部則受國際勞工組織和國際社會保障協(xié)會影響，反對個人賬戶。雙方僵持不下，最后中央決定在社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上引入個人賬戶”。[1]正是由于不同部門及相關(guān)學(xué)者意見分歧太大，1995年6號文給出了兩個不同的實施辦法，“辦法一由體改委提出，主旨是大個人賬戶、小社會統(tǒng)籌，辦法二由勞動部門提出，設(shè)計原則是大社會統(tǒng)籌、小個人賬戶”。[2]雖然當(dāng)時選擇大賬戶模式的省份更多，但基于以下兩個背景，1995年之后的十余年時間個人賬戶規(guī)模不斷縮小：現(xiàn)實原因是個人賬戶難以做實，時代背景是自2002年之后公平的理念逐漸在再分配領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)。

　　隨著做實的失敗和空賬規(guī)模越來越大，近年來關(guān)于個人賬戶何去何從的爭鳴主要圍繞“空賬還是實賬”展開。雖然鄭秉文教授在21世紀(jì)初即認(rèn)為“名義賬戶制是我國養(yǎng)老保障制度的一個理性選擇”，[3]并為此進(jìn)行了大量的國際經(jīng)驗介紹，但在2013年之前，只有少數(shù)學(xué)者支持名義賬戶制。[4]與之對應(yīng)，主張做實個人賬戶的觀點幾乎主導(dǎo)著社會輿論。[5][6][7][8][9]及至十八屆三中全會改提“完善個人賬戶制度”，鄭秉文教授又開始大力宣傳名義賬戶制，[10]此主張一方面得到了部分支持，[11][12]但同時仍招致了大量反對。[13][14][15][16]總結(jié)這些研究，我們發(fā)現(xiàn)：(1)同樣是支持做實個人賬戶，大部分的觀點其實是在批評“空賬”，只有少數(shù)學(xué)者如鄭功成、王延中是以捍衛(wèi)體現(xiàn)互助共濟(jì)精神的現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)進(jìn)而主張“做小做實”個人賬戶;(2)同樣是支持名義賬戶制，鄭秉文更多的是基于制度機(jī)理，其他人更多的卻是基于難以做實的現(xiàn)實困難;(3)同樣是反對名義賬戶制，申曙光、鮑淡如是基于實行名義賬戶制僅僅是將債務(wù)向后移動，楊俊更多的卻是基于名義的大賬戶或全賬戶會有損社會養(yǎng)老保險的互助共濟(jì);(4)支持名義賬戶制的鄭秉文，其觀點的具體內(nèi)涵亦從早期“做空個人賬戶”向近年的“做大做空個人賬戶，甚至是全賬戶”轉(zhuǎn)變。

　　雖然在政策層面“做空還是做實”仍是當(dāng)前欲回答的首要問題，但我們認(rèn)為如果不改變制度結(jié)構(gòu)，無論做空還是做實都是有問題的。

　　(一)做實個人賬戶的艱難實踐

　　為解決空賬問題，2001年，遼寧開始做小做實個人賬戶并完善基金投資運營的試點工作，此后，經(jīng)三次擴(kuò)面，做實試點的省份最終變成13個。做實個人賬戶雖然符合制度設(shè)計的初衷，但步履維艱之下做實的比例一再下降，2001年確定的是8%，此后到2004年下降為5%，到2006年及之后再下降為3%。到2013年年底，13個省份做實的總金額占其總記賬金額的比例已經(jīng)只有21.22%。2009年，采用“補(bǔ)缺口”模式的遼寧省又開始了統(tǒng)籌基金向個人賬戶基金的借款，至此，做實個人賬戶在實踐上宣告失敗。2010年，當(dāng)年頒布的《社會保險法》更是回避個人賬戶做實問題，至此，做實個人賬戶在政策上開始動搖。

　　而今回顧做實試點的艱難實踐，可以說其失敗是難以避免的。第一，做實個人賬戶必須以清償轉(zhuǎn)制成本為前提。個人賬戶資金不被挪用首先有賴于社會統(tǒng)籌部門能實現(xiàn)收支平衡，這就必須以厘清、補(bǔ)償轉(zhuǎn)制成本為前提。但現(xiàn)實是，不說有無能力償還，甚至連轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模都越來越糊涂;第二，做實個人賬戶需要一個與之匹配的基金管理和決策制度。當(dāng)前管理上高度分散、投資策略上嚴(yán)重保守的體制機(jī)制并不能保證做實的個人賬戶資金“安全且能實現(xiàn)保值增值”;第三，實賬運行的個人賬戶制度作為強(qiáng)制性的私人養(yǎng)老金在中國缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，要保證個人賬戶的投資收益率大于或等于“生物回報率”實在太難。

　　(二)實行名義賬戶制的現(xiàn)實困境

　　名義賬戶制即繳費確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制。在本質(zhì)上，現(xiàn)行制度就是一種“準(zhǔn)名義賬戶制”或者說“名義賬戶制的變形”。我們認(rèn)為如果將這種準(zhǔn)名義賬戶制改為名義賬戶制，其實質(zhì)并無突破，但其帶來的問題卻有很多：

　　第一，實行名義賬戶制會破壞制度的預(yù)算約束。在做實的政策環(huán)境下，個人賬戶資金多少還有一些外部保護(hù)，政府由于無法回避給付壓力也會盡力償還歷史成本、完善現(xiàn)實的制度漏洞。即使扣除財政補(bǔ)貼，目前現(xiàn)收現(xiàn)付部分的年度收支缺口仍小于個人賬戶的年度收入額，如果實行對積累沒有要求的名義賬戶制，個人賬戶將會面臨更加嚴(yán)重的侵蝕。屆時，在正常的補(bǔ)缺口之外，本應(yīng)由政府承擔(dān)的歷史成本、本應(yīng)由所有責(zé)任人共擔(dān)且勢必會繼續(xù)惡化的現(xiàn)實漏洞都將壓向個人賬戶;第二，實行名義賬戶制將面臨計息高低兩難。雖然低計息率會損害賬戶持有人的利益且會導(dǎo)致退休后養(yǎng)老金嚴(yán)重不足，但如果計息率過高則會給下一代留下巨大負(fù)擔(dān)。近年來，有學(xué)者在力推名義的大賬戶和全賬戶時提出按生物回報率計息。即使只是基于邏輯推斷，我們亦知道按生物回報率來計息給未來世代帶來的利息和支付壓力都將是天文數(shù)字。雖然高計息率于當(dāng)代人有利，但借的錢總歸要還，有關(guān)公共政策的研究必須要認(rèn)識到這一點。

　　(三)“名義全賬戶”等其他意見的困境

　　近年來，完善個人賬戶的討論或主張還包括“延長計發(fā)月數(shù)”、“個人賬戶余額不再繼承”、“名義全賬戶”等。此三者中，延長月除數(shù)固然對“可持續(xù)”有利，但會拉低月均養(yǎng)老金水平，“保基本”的目標(biāo)會進(jìn)一步受損;同樣，個人賬戶余額用于再分配，不僅其私人產(chǎn)品的屬性被改變，《社會保險法》的既有規(guī)定也被突破，強(qiáng)行實施只會加重現(xiàn)有制度的參保負(fù)激勵。“名義全賬戶”是近年最具爭議性的改革意見。主張者認(rèn)為，名義全賬戶的好處是：不用承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，同時增強(qiáng)參保人的繳費激勵。針對此觀點，我們認(rèn)為：如果個人賬戶的“空實”是術(shù)的問題，那么個人賬戶的“大小”就屬于道的問題，“大小”的選擇事關(guān)“互助共濟(jì)”還是“各活各好”的價值觀選擇，必須予以慎重考慮：

　　第一，在意識形態(tài)上，“名義全賬戶”與社會主義市場經(jīng)濟(jì)這一基本體制不符。市場經(jīng)濟(jì)在分配上是盲目的，保有更多的再分配因素是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。基本養(yǎng)老保險是中國社會保障制度最重要的可實現(xiàn)再分配目標(biāo)的項目之一，在收入及財富分配形勢漸趨惡化的當(dāng)下，將其私有化，是對再分配領(lǐng)域“社會主義”成分的極大削弱;第二，在技術(shù)上，“名義全賬戶”無法實現(xiàn)“成果共享”，也無法實現(xiàn)“風(fēng)險共擔(dān)”。社會統(tǒng)籌是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，在經(jīng)濟(jì)繁榮時，可以通過調(diào)整計發(fā)辦法讓退休一代共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，在人口老化、經(jīng)濟(jì)下行時，也可以調(diào)整計發(fā)辦法讓兩代人共擔(dān)養(yǎng)老能力不足的風(fēng)險。但在完全個人賬戶的情況下，利息記入個人賬戶則意味著支付變成硬約束，即使經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重，制度支出也不能打折扣;第三，實施“名義全賬戶”會帶來較嚴(yán)重的政治和經(jīng)濟(jì)后果。近年來，我國養(yǎng)老保險制度的公信力持續(xù)下降，若再改行“名義全賬戶”，制度轉(zhuǎn)型的政治成本不可估量。此外，第一次轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)制成本尚未厘清，若再轉(zhuǎn)一次，轉(zhuǎn)制的經(jīng)濟(jì)成本將更是一筆糊涂賬;第四，若實施“名義全賬戶”，上文分析的現(xiàn)行8%費率下個人賬戶計息率高低兩難的問題會被放大到極致。

　　四、個人賬戶問題基礎(chǔ)理論辨析

　　(一)個人賬戶不是保險，更不是社會保險

　　保險是一種風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制，社會保險由“社會”和“保險”兩個概念構(gòu)成，以強(qiáng)制性為基礎(chǔ)，是強(qiáng)調(diào)社會性的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制。從產(chǎn)品屬性上講，養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險都是共有產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)歸所有參保人共有，都強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)，只不過商業(yè)養(yǎng)老保險純粹以長壽風(fēng)險為基礎(chǔ)，只強(qiáng)調(diào)精算公平，社會養(yǎng)老保險則以長壽風(fēng)險和老年貧困風(fēng)險為基礎(chǔ)，在強(qiáng)調(diào)宏觀精算平衡的同時更注重社會公平。

　　基本養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌是典型的社會養(yǎng)老保險，它通過工作一代向退休一代轉(zhuǎn)移支付來平滑收入與消費，在此過程中分散長壽風(fēng)險和老年貧困風(fēng)險。而個人賬戶則是強(qiáng)制性私人儲蓄，它平滑個人的終生收入與消費但不具備風(fēng)險分散功能，所以個人賬戶只能算私人養(yǎng)老金，但不是養(yǎng)老保險，更不是社會養(yǎng)老保險。個人賬戶與社會統(tǒng)籌在產(chǎn)品屬性及相應(yīng)的價值觀和運行機(jī)理上都是相沖突的。目前，將共有產(chǎn)品和私人產(chǎn)品混在一起，同時以對待準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式來進(jìn)行管理，這是當(dāng)前制度絕大多數(shù)問題的根源。

　　(二)個人賬戶的激勵機(jī)制必須以產(chǎn)權(quán)獨立和收益率優(yōu)勢為前提

　　在基本養(yǎng)老保險中設(shè)置個人賬戶的理論基礎(chǔ)是“效率”，而“效率”的來源是“激勵”，其邏輯是個人賬戶會激勵參保人努力工作、多多繳費從而產(chǎn)生效率。目前流行的“全賬戶”主張將這種“激勵”的理論推到了極致。但實際上，個人賬戶的激勵機(jī)制必須以產(chǎn)權(quán)獨立和收益率優(yōu)勢為基礎(chǔ)。所謂收益率優(yōu)勢是指在考慮風(fēng)險因素的作用后，相對于其他的投資工具，參保人能從個人賬戶制度中得到更高的收益率，而絕非是指相對于少繳費的參保人多繳費者能得到更多、相對于小賬戶而言參保者能從大賬戶得到更多。所謂產(chǎn)權(quán)獨立是指私人產(chǎn)權(quán)不受侵蝕。在這二者之中，產(chǎn)權(quán)獨立是基礎(chǔ)，如果產(chǎn)權(quán)不獨立即使再高的收益率也難起激勵作用。比照當(dāng)前超低的計息率、混亂的共有私有產(chǎn)權(quán)以及幾乎已無關(guān)聯(lián)的權(quán)利義務(wù)機(jī)制，我們認(rèn)為個人賬戶的激勵機(jī)制其實已經(jīng)被破壞殆盡。能普遍觀察到的是沒有人關(guān)心個人賬戶的積累，而只關(guān)注基本養(yǎng)老保險待遇的總額。

　　(三)強(qiáng)制性個人賬戶必須以更高的制度回報率為存在基礎(chǔ)

　　具備產(chǎn)權(quán)獨立和收益率優(yōu)勢兩個條件表明個人賬戶制度對于個體而言是可以接受的，但讓一個社會也接受強(qiáng)制性的個人賬戶制度則需要以其制度回報率高于現(xiàn)收現(xiàn)付制的制度回報率為條件。現(xiàn)收現(xiàn)付的制度回報率即生物回報率，強(qiáng)制性個人賬戶的制度回報率是投資收益率或計息率。無論實賬還是空賬，只有當(dāng)制度的投資收益率或計息率高于生物回報率時，強(qiáng)制性的個人賬戶制度在宏觀才是有效的。1997-2015年，職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的年平均計息率僅為2.75%(以一年定期存款利率計)，但與此同時，社會平均工資的年增長率到達(dá)了12.56%，即使不考慮人口增長率，個人賬戶在事實上也是無效的，而且根據(jù)經(jīng)濟(jì)預(yù)期，這種事實還將持續(xù)多年。

　　五、統(tǒng)賬分離與自愿性個人儲蓄制度的新發(fā)展

　　隨著個人賬戶問題的日趨嚴(yán)重，近年來支持將個人賬戶從基本養(yǎng)老保險中分離出來的觀點越來越多。其中有主張將個人賬戶在管理上變?yōu)槭〖壔虻貐^(qū)級適度集中的;[17]有主張將個人賬戶和企業(yè)年金合并且個人賬戶部分仍強(qiáng)制實施的;[18]有主張將個人賬戶轉(zhuǎn)化為部分積累制的記賬式繳費確定型賬戶，同時基金由專業(yè)公司管理的個人儲蓄投資賬戶的。[19]雖然這些觀點都有其針對性，但我們認(rèn)為統(tǒng)賬分離應(yīng)該徹底，并且分離后的個人賬戶建成自愿性的養(yǎng)老儲蓄會是更好的制度安排。

　　(一)根除產(chǎn)權(quán)不清而不僅是管理上的混亂

　　徹底的改革必須將個人賬戶和社會統(tǒng)籌相分離，個人私有的權(quán)責(zé)歸個人，社會共有的權(quán)責(zé)歸社會。以此為基礎(chǔ)，第一，政府、社會和個人的責(zé)權(quán)關(guān)系可以明晰;第二，歷史成本、現(xiàn)實漏洞和未來壓力的交互關(guān)系可以厘清;第三，社會統(tǒng)籌的強(qiáng)制性和個人賬戶的激勵性才有可能得以實現(xiàn)。針對只強(qiáng)調(diào)管理分開的觀點，我們認(rèn)為管理混亂僅是產(chǎn)權(quán)不清的表現(xiàn)而非對等的實質(zhì)。2012年以來，“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”屢屢出現(xiàn)在黨政重大文件之中，這意味著社會統(tǒng)籌和個人賬戶將在管理上部分或全部分開(分別對應(yīng)部分和全部統(tǒng)籌)，雖然這可能有利于彌合地區(qū)分割帶來的問題，但很明顯這并不觸及產(chǎn)權(quán)不清這一問題的根源進(jìn)而就無法解決制度本身存在的問題，因為如果是部分分開則上述所有的問題都會部分保留，如果是全部分開則不僅個人賬戶微觀和宏觀都無效的問題會全部落到地方政府頭上，央地之間的博弈又會給整體制度帶來更多麻煩。

　　(二)自愿性養(yǎng)老儲蓄制度更有彈性和優(yōu)勢

　　個人賬戶和企業(yè)年金合并同時保留個人賬戶強(qiáng)制性的思路雖然有利于厘清產(chǎn)權(quán)歸屬、推助第二支柱的資產(chǎn)積累，但仍舊忽視了兩個重要問題：第一，強(qiáng)制性個人賬戶的充分條件即使是在長期看都很難存在，個人和社會福利受損的現(xiàn)實很難扭轉(zhuǎn);第二，由于企業(yè)年金的參保率極低，將個人賬戶與其合并實際上會拉低個人賬戶的參保率。基于以下兩個基本國情，我們認(rèn)為選擇自愿性養(yǎng)老儲蓄制度能更好地處理福利損失和參保率低的問題。首先，中國仍將長期處于社會主義初級階段，居民收入水平總體不高且呈偏態(tài)分布，住房、教育等費用又極高，對于絕大多數(shù)年輕人和低收入人群來說，自愿性制度更有利于他們依據(jù)自身的效用函數(shù)來決定何時和多少用于養(yǎng)老儲蓄以增加其個人的終生福利，從而增加社會總福利;其次，伴隨中國居民家庭儲蓄率的居高不下和金融資產(chǎn)的普遍持續(xù)增加，自愿性養(yǎng)老儲蓄制度擁有更廣的人群基礎(chǔ)。

　　(三)有利于降低費率助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

　　習(xí)慣性的考慮需求多于考慮供給給中國社會保障事業(yè)發(fā)展帶來的現(xiàn)實壓力和未來挑戰(zhàn)都極其沉重，適當(dāng)降低社會保險費率以適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為必然。梳理社會保險的五個險種，失業(yè)、工傷和生育的原費率加總也不足5%，即使經(jīng)過2015年以來的兩次調(diào)整，其總下調(diào)也不足3個百分點，這很難有效緩解企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，醫(yī)療保險的政策性費率雖然有8%(近年來全國實際平均費率為9%左右)，但目前財務(wù)已經(jīng)十分堪憂以至于退休人員繳費也正在被提上議事日程，很明顯有效的改革必須著眼于養(yǎng)老保險28%的費率總量及其20+8的費率結(jié)構(gòu)。如果將養(yǎng)老保險個人賬戶8%的費率從強(qiáng)制性保險中剝離，不僅有利于優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，也能有效降低企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)。

　　(四)企業(yè)制度統(tǒng)賬分離有利于各制度間的平衡

　　企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險是其他養(yǎng)老保險制度的模板，對其進(jìn)行統(tǒng)賬分離可以帶動全民的基本養(yǎng)老保險制度去個人賬戶的改革，如此一可避免計息率的攀比，二可消除待遇水平的攀比。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度模式是“政府津貼+個人賬戶”，正在并軌的機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險則是“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”。居民和職工兩類基本養(yǎng)老保險中有三個不同的個人賬戶，城鄉(xiāng)居民的個人賬戶是實賬，企業(yè)職工的個人賬戶基本是空賬，機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員的個人賬戶可能是實賬，不同個人賬戶下的計息率既有風(fēng)險利率又有無風(fēng)險利率，如果改強(qiáng)制性個人賬戶為自愿性養(yǎng)老儲蓄，則人群之間因計息率產(chǎn)生的攀比與矛盾就可避免。與此同時，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶分離出來后，居民的養(yǎng)老金制度回歸政府津貼，其與職工養(yǎng)老保險的攀比及相關(guān)不和諧因素可得以消除。

　　(五)可助推全民的多支柱養(yǎng)老保障體系優(yōu)化發(fā)展

　　在過去的二十多年，我們慣于用錦上添花的思維來構(gòu)建企業(yè)職工的養(yǎng)老金體系，明顯缺少一些雪中送炭的考量，在強(qiáng)調(diào)縱向多層次的時候，忽略了橫向多支柱的發(fā)展，這導(dǎo)致極少部分人群的保障有余，大部分人群的保障明顯不足。中國的養(yǎng)老保障制度發(fā)展到今天，我們必須以“人人享有基本保障”為目標(biāo)，充分考慮制度對不同人群的可及性。將個人賬戶建成自愿性的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶制度可以帶動與零支柱、一支柱平行的第三支柱的發(fā)展，如此非正規(guī)就業(yè)人群可以不用顧忌第一二支柱的門檻而享有第三支柱，正規(guī)就業(yè)人群中的低收入者也可以只建立第一支柱而不用背負(fù)二三支柱的費率負(fù)擔(dān)，絕大部分的非就業(yè)人群都可以在零支柱的基礎(chǔ)之上享有第三支柱。當(dāng)前，90%的城鎮(zhèn)居民和60%的農(nóng)村居民都擁有20%以上的儲蓄率，這是發(fā)展自愿性養(yǎng)老儲蓄的基礎(chǔ)。

　　以徹底的統(tǒng)賬分離為基礎(chǔ)，我們認(rèn)為政府必須盡

　　快評估、買斷債務(wù)，目前整體制度的累計結(jié)余和個人賬戶空賬規(guī)模之間的差額還不太大，還債還是有能力的。如果再拖幾年，屆時就是想分開恐怕也有心無力了。當(dāng)然，“分離”和“還賬”要以整體制度的其他參量改革來配合，特別是要努力提高遵繳率和繳費基數(shù)，不然制度的收支平衡就會出問題。

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