內(nèi)容提要：省直管縣、復(fù)合行政和縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)，是當(dāng)前有關(guān)縣政改革的三種不同方案。從權(quán)力合理配置的視角觀察，三者之間并不沖突，而是相互補(bǔ)充、相互配合，共同構(gòu)成縣域管理的制度要件。通過財(cái)政體制與行政體制改革，省直管縣實(shí)現(xiàn)省與縣(市)之間的分權(quán)制度化，在強(qiáng)化縣級(jí)政府行政實(shí)體地位的同時(shí)，為政府向市場(chǎng)、向社會(huì)分權(quán)找到了阻力最小的政治和行政單位。復(fù)合行政以政府間合作以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)間合作的方式來解決區(qū)域性公共事務(wù)，拓展了縣域管理的制度空間，是對(duì)省直管縣改革的有益補(bǔ)充。縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)在縣域政治的層面為省直管縣和復(fù)合行政的管理創(chuàng)新提供了政治基礎(chǔ)和體制保障。

　　關(guān)鍵詞：省直管縣；復(fù)合行政；縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)；權(quán)力合理配置

　　一、縣政改革：新的戰(zhàn)略選擇

　　縣政改革日益受到各界重視，并成為中國(guó)擴(kuò)大和深化改革新的戰(zhàn)略選擇，主要是基于以下幾個(gè)原因：

　　第一，是由縣在整個(gè)國(guó)家政治運(yùn)行中的特殊地位決定的。在中國(guó)，縣一直最穩(wěn)定、最長(zhǎng)久的基層行政建制。伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化的開啟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)替代縣成為基層政府。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無相對(duì)獨(dú)立的決策和司法機(jī)構(gòu)，也沒有獨(dú)立的財(cái)政，并不具備完備的政府功能，縣依然是國(guó)家在地方的全面代表。在整個(gè)政治體制中，縣作為一種中觀存在，扮演著承上啟下的角色。它處于國(guó)家與社會(huì)的交接面上，與微觀社會(huì)組織的聯(lián)系更直接、更密切，能夠比較集中地體現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)；它的主要管轄范圍是農(nóng)村，有利于認(rèn)識(shí)對(duì)中國(guó)具有重大戰(zhàn)略意義的農(nóng)村變遷；它在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度創(chuàng)新中扮演著關(guān)鍵的角色，能夠比較全面地反映出整個(gè)體制的運(yùn)行和變遷?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新思路，既有的重城輕鄉(xiāng)的縣政格局抑制了縣域的發(fā)展，因而，以釋放縣域發(fā)展活力、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展為主要目標(biāo)的縣政改革被提上議事日程。

　　第二，是由縣域管理的現(xiàn)狀決定的。近年來，各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾在縣級(jí)層面突現(xiàn)出來：如城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡問題；三農(nóng)問題；腐敗問題以及各種突發(fā)性群體事件等等。有學(xué)者認(rèn)為，“無數(shù)的跡象表明，中國(guó)很多縣(市)級(jí)以下的區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無政府狀態(tài)。這里的無政府當(dāng)然不是說沒有政府，而是說政府不能履行政府的功能如提供安全和服務(wù)、社會(huì)正義和公正等公共產(chǎn)品。”筆者也曾從地方政府的角度論述了縣域管理面臨的六大困境，包括：財(cái)政困難——財(cái)力越來越弱，事情越來越多；權(quán)力困局——權(quán)力越來越小，責(zé)任越來越大；行為困惑——該做的做不了，不該做的得做；管理困擾——外有條塊分割，內(nèi)有效率低下；干部困倦——工作特別辛苦，待遇難有提高；民生困苦——疾苦長(zhǎng)期存在，自治難以實(shí)現(xiàn)?？h域管理的種種現(xiàn)實(shí)困境表明，縣政在中國(guó)總體制度上的地位有被邊緣化的趨勢(shì)。要擺脫縣域管理的困境，就必須通過縣政改革提高縣級(jí)政府的管理能力，突破制約縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性障礙。

　　第三，是由縣政改革涉及的廣泛的理論和實(shí)踐領(lǐng)域決定的。中國(guó)正處于以工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化為主題的全方位社會(huì)變革進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中國(guó)的政治變革既要吸收世界各國(guó)的文明成果，又不可能照搬任何一種模式，它本身是一個(gè)政府創(chuàng)新的過程。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，縣政改革涉及的不僅僅是常態(tài)管理，它本身就包含了一系列體制改革的內(nèi)容，既有宏觀的，也有微觀的；既有政治的，也有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的；既是政治性的，也是行政性的；既有國(guó)家領(lǐng)域的，也有公民社會(huì)領(lǐng)域的。當(dāng)前學(xué)界對(duì)縣政改革有三種不同的進(jìn)路，即省直管縣、復(fù)合行政和縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)。表面上看，三種進(jìn)路的理論依據(jù)、所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的路徑，都存在著差異和矛盾。但是，依據(jù)權(quán)力合理配置的原則可以發(fā)現(xiàn)三種進(jìn)路的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。本文試圖以權(quán)力合理配置原則為分析工具，揭示縣政改革三種進(jìn)路的理論和實(shí)踐交點(diǎn)，并簡(jiǎn)要探討縣政改革的基本框架。

　　二、縣政改革的三條進(jìn)路：主張與分歧

　　(一)省直管縣

　　通過權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，是理解改革開放以來中國(guó)體制變革最基本的政治邏輯。無論是市管縣體制的形成和發(fā)展，還是省直管縣改革的試點(diǎn)和探索，都符合這一基本的政治邏輯。市管縣體制興起于20世紀(jì)80年代初期，它的初衷是通過地市合并，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)區(qū)隔、市縣分治的行政格局，以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市為核心，帶動(dòng)周邊縣域農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化。市管縣體制在加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作，加快中心城市的規(guī)模擴(kuò)張，構(gòu)筑中國(guó)城市體系的基礎(chǔ)骨架方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性制度效益。但是隨著市場(chǎng)替代計(jì)劃逐步成為社會(huì)資源配置的主要機(jī)制，市管縣體制不僅逐步喪失了最重要的制度支撐，它固有的一些局限也因制度環(huán)境變遷而產(chǎn)生種種“制度意外”。對(duì)于多數(shù)省區(qū)來說，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制已失去當(dāng)初的功效，反而成為束縛縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性因素。

　　市管縣體制的弊端反映的是行政權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力的沖突。“市縣關(guān)系因話語權(quán)的不同來源而不斷產(chǎn)生齟齬：前者為政治話語權(quán)，來源于行政級(jí)別的給定性輸入；后者為經(jīng)濟(jì)話語權(quán)，來源于市場(chǎng)秩序的內(nèi)生性擴(kuò)展。”因此，當(dāng)縣域經(jīng)濟(jì)異軍突起，威脅到市的領(lǐng)先地位和既得利益時(shí)，市級(jí)政府往往借助行政力量，干擾市場(chǎng)秩序，扣減、截留乃至剝奪縣的資源，導(dǎo)致“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”。其弊端主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是市管縣體制具有城市發(fā)展的偏向，市級(jí)政府往往把縣當(dāng)作自己的附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，與縣級(jí)政府爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)奪轄域內(nèi)一切優(yōu)質(zhì)資源，削弱了縣域的發(fā)展能力；二是在市管縣的體制下，市級(jí)政府利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)，上收財(cái)權(quán)，下沉事權(quán)，事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分嚴(yán)重不對(duì)稱，縣級(jí)財(cái)政處于“小斗進(jìn)，大斗出”的尷尬境地，個(gè)別地市成了縣財(cái)力的“抽水機(jī)”；三是在“合并、升格”的大趨勢(shì)中通過行政指定方式形成的地級(jí)市，自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展能力有限，不具備帶動(dòng)縣級(jí)和鄉(xiāng)村發(fā)展的能力；四是“市管縣”體制增加了行政管理的層級(jí)，導(dǎo)致信息傳遞速度的降低和信息失真風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，影響行政效率。

　　20世紀(jì)90年代開始，浙江省率先突破市管縣體制的束縛。從1992年到2006年，浙江省先后四次選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣(市) ，逐步下放原本歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，并且不斷改進(jìn)和完善的省管縣財(cái)政體制，在分稅制框架內(nèi)，獎(jiǎng)優(yōu)扶弱，體現(xiàn)出公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一，取得了令世人矚目的成績(jī)。到2005年浙江有一半的縣(市)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)。浙江的改革產(chǎn)生了巨大的示范效應(yīng)。從2003年開始，湖北、河南、四川、海南、重慶等省市，先后開始擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的試點(diǎn)，逐步總結(jié)出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的不同模式。所謂“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，主要是通過將行政審批權(quán)下放和財(cái)政資源的傾斜，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。這樣既順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，同時(shí)又帶有濃厚的行政主導(dǎo)色彩。一些學(xué)者指出，在行政權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有大的變動(dòng)之前，政府間的權(quán)力下放只是解決矛盾的權(quán)宜之計(jì)；要徹底解決市管縣體制的弊端，加快縣域發(fā)展步伐，還必須構(gòu)建省直管縣(市)的少層次、大幅度、扁平化的公共行政體制。

　　2005年6月，溫家寶總理在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)”；《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》也明確提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。2009年初，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》再次強(qiáng)調(diào)：要“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這些政策信息表明，省直管縣的行政管理體制改革，已經(jīng)由學(xué)者討論層面逐漸走入國(guó)家政策層面。“省直管縣”的公共行政體制，是指省、市、縣行政管理關(guān)系由三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎?jí)管理，在政府層級(jí)和管理上，市、縣平級(jí)，市、縣分治。省直管縣意味著省級(jí)政府的管理層次減少，管理幅度擴(kuò)大。為了保證這種體制的可行性，學(xué)界主張同時(shí)進(jìn)行行政區(qū)劃和管理結(jié)構(gòu)的改革。行政區(qū)劃改革的建議包括：劃小省區(qū)，增設(shè)一級(jí)行政區(qū)劃；整合縣級(jí)政區(qū)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化和調(diào)整縣域政區(qū)架構(gòu)；在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力成長(zhǎng)的過程中，將一些與中心城市有著緊密關(guān)聯(lián)、不可分割的縣(市)轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)，建構(gòu)輻射與服務(wù)型、具有可持續(xù)性的市轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)街道社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制，使其中心城市成為省轄獨(dú)立的行政單元實(shí)體；按照相關(guān)條件，將一些非省會(huì)的特大型中心城市，設(shè)置為直轄市，作為化小區(qū)劃的方式。管理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型包括轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，大幅度減少政府的行政事務(wù)；完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，積極培育公民社會(huì)組織，提高社會(huì)自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的能力。在行政管理體制改革的程序上，先實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的省直管縣，并逐步下放各種行政審批權(quán)限，待條件成熟后，再將財(cái)政的省直管縣，提升為行政上的省直管縣。

　　(二)復(fù)合行政

　　復(fù)合行政是解決行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)一體化沖突的公共管理創(chuàng)新，它豐富了縣政改革的思路。在復(fù)合行政主張者看來，市管縣體制的弊端是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的一種表現(xiàn)形式。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是中國(guó)常見的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它是一種由行政區(qū)劃分割而產(chǎn)生的逆市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，表現(xiàn)出地方政府企業(yè)化、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)尋租化、要素市場(chǎng)分割化、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化、資源配置等級(jí)化、鄰域效應(yīng)內(nèi)部化等弊端。他們認(rèn)為，省直管縣的行政體制改革，并沒有真正抓住市管縣體制的核心問題，不一定能真正解決市管縣體制面臨的問題。第一，市管縣體制的弊端在于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，而非行政區(qū)劃不合理。市管縣體制的制度背景是政府依托計(jì)劃體制全面組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，市管縣體制強(qiáng)化了一個(gè)市對(duì)所帶縣的壟斷地位，阻礙了社會(huì)資源在更大的區(qū)域空間自由流動(dòng)、自行組合和優(yōu)化配置，妨礙了地方整體經(jīng)濟(jì)力量的提升和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。“在不改變政府職能的前提下，單靠行政區(qū)劃的調(diào)整解決行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的沖突，只能陷入行政區(qū)劃調(diào)整——新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突——行政區(qū)劃再調(diào)整的惡性循環(huán)。”②第二，通過區(qū)劃調(diào)整來滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求，是對(duì)行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域功能的誤解。行政區(qū)劃的首要功能是政治與行政管理，輕易變動(dòng)行政區(qū)劃會(huì)給管理帶來一系列的混亂。經(jīng)濟(jì)區(qū)域是生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的結(jié)果，是市場(chǎng)秩序自生自發(fā)演進(jìn)的結(jié)果。市場(chǎng)化改革導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)劃之間的關(guān)系由過去的相對(duì)重合走向分離，是一種必然的過程，也是一種正常的現(xiàn)象。一個(gè)國(guó)家不可能根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展格局的演變不斷地變更行政區(qū)劃。第三，單純依靠行政區(qū)劃的變更難以從根本上克服市管縣體制的弊端。在政府職能和政府運(yùn)作方式還很不規(guī)范，地方政府還在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行強(qiáng)有力的行政干預(yù)的前提下，全面推行省管縣體制并不一定能有效地解決市管縣體制的弊端。其結(jié)果很可能只是市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政壁壘。“縮省擴(kuò)縣”產(chǎn)生的負(fù)面問題，同市管縣相比，并不一定會(huì)減少，地級(jí)市做不好的事，縣及縣級(jí)市未必就能做得好。

　　復(fù)合行政的實(shí)質(zhì)“就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。”復(fù)合行政首先是一種彈性的組織和安排，它既不是政府之間按照行政命令，采取兼并或合并的方式建立的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也不是松散的政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是具有一定行政職能的政府間合作機(jī)制。它既注意滿足各行政區(qū)政府對(duì)跨行政區(qū)公共服務(wù)的需求，又不完全限制各行政區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)行使必要的行政管理權(quán)；既保持能統(tǒng)攬全局的部分行政干預(yù)力量的存在，又防止行政機(jī)構(gòu)的盲目升級(jí)和臃腫。其次，復(fù)合行政下行政區(qū)政府之間的合作，主要是打破因行政區(qū)劃形成的行政壁壘，提供跨行政區(qū)公共服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)合與銜接，建立健全區(qū)域性社會(huì)保障體系等。再次，這種合作機(jī)制以自主管理為原則，各個(gè)行政區(qū)政府的地位是平等的，并鼓勵(lì)非政府組織的參與。

　　(三)縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)

　　縣政民主的主張者認(rèn)為，在中國(guó)目前的政治體制和政治語境下， 由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約，決定了省直管縣的行政分權(quán)式改革步履艱難，難以實(shí)現(xiàn)突破市管縣體制的目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)式的行政分權(quán)在加強(qiáng)縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)，也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)，有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題?？h政民主與省直管縣雖然在擴(kuò)權(quán)方面是一致的，但在最終的體制性目標(biāo)上則不相同。就目前而言，縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)試圖建立一整套干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)體制和個(gè)人選擇機(jī)制。它包括以下改革主張：

　　第一，改變目前縣級(jí)政權(quán)主要領(lǐng)導(dǎo)人的原籍任用回避制度。事實(shí)證明，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人任用回避本籍制度是一個(gè)需要檢討的制度。這項(xiàng)旨在防止官員以權(quán)謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長(zhǎng)腐敗之勢(shì)。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，政治首長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的，地方自治的一個(gè)重要原則就是充分發(fā)揮地方政治領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用，用地方之才、辦地方之事，同時(shí)也建立地方政府官員服務(wù)桑梓的責(zé)任意識(shí)。

　　第二，構(gòu)建真正的基層民主體制。民主制度與選舉制度是分不開的。考慮到中國(guó)目前的情況，可以分為兩步走：其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進(jìn)行縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉，并使縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表專職化，再由縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉縣行政長(zhǎng)官。其二，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候過渡到由全縣選民直接選舉縣行政長(zhǎng)官。在這個(gè)過程中，要有意識(shí)地培育基層群眾的公民意識(shí)，鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與改革，讓他們與政府組織內(nèi)的決策團(tuán)體形成制度創(chuàng)新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動(dòng)方式彼此促進(jìn)和溝通、糾偏和磨合，才能保證初露端倪的政治、行政體制改革走向深入、穩(wěn)妥與高效。

　　第三，重新確立縣級(jí)政權(quán)和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，建立真正的責(zé)任政府?？h政民主的關(guān)鍵是建立合理的政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。只有這樣，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會(huì)變成一個(gè)受人尊重、創(chuàng)造成就感、值得長(zhǎng)期擔(dān)任的工作，才會(huì)吸引對(duì)本縣人民有擔(dān)當(dāng)?shù)牡胤秸稳瞬拧?/p>

　　第四，推進(jìn)司法改革，構(gòu)建司法制衡制度。目前中國(guó)司法實(shí)踐中存在的“審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化”的現(xiàn)象在縣域政治中尤其突出。要實(shí)現(xiàn)縣政民主，就得排除地方政府對(duì)地方司法的影響和干預(yù)。根據(jù)中國(guó)目前的情況，需要建立一整套的司法制衡制度，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。這種司法制衡制度的核心是把司法審判權(quán)從地方收歸中央，由中央實(shí)行垂直管理。建立縣域司法制衡的關(guān)鍵是讓縣級(jí)司法系統(tǒng)的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)三方面對(duì)上負(fù)責(zé)，而不是對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，并通過司法制衡來保障縣政民主，保證國(guó)家政治統(tǒng)一的有效性。

　　三、權(quán)力合理配置：縣政改革不同進(jìn)路的交點(diǎn)

　　一般來說，國(guó)家權(quán)力的配置主要是指國(guó)家權(quán)力的時(shí)間與空間、質(zhì)與量的體制安排或曰結(jié)構(gòu)布局。它包括政府縱向權(quán)力配置、橫向權(quán)力配置，政府間權(quán)力關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制四個(gè)部分。國(guó)家權(quán)力的配置是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和權(quán)力關(guān)系的變化不斷做出調(diào)整。權(quán)力關(guān)系調(diào)整的實(shí)質(zhì)就是要通過政治體制的改革，形成合理的權(quán)力配置，以提高政府的管理水平和能力，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

　　改革開放三十多年來，中國(guó)政治發(fā)展一直是圍繞著權(quán)力關(guān)系調(diào)整這個(gè)主題展開的。在中央與地方的權(quán)力關(guān)系上，一方面，通過一系列放權(quán)讓利的行政和財(cái)政體制改革，調(diào)動(dòng)了地方政府謀求本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性；另一方面又通過分稅制等一系列改革，從財(cái)政上保證了中央政府的宏觀調(diào)控能力，借助權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和體制變革，有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，目前在國(guó)家權(quán)力的配置上還存在一些不合理的環(huán)節(jié)和方面，并成為了提高政府管理能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的障礙。例如，在中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分上，財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，地方政府承擔(dān)了過多的公共管理和服務(wù)的責(zé)任，缺乏足夠的財(cái)力支撐；在政府間縱向權(quán)力關(guān)系調(diào)整上缺乏法治化保障，縱向權(quán)力關(guān)系調(diào)整缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，容易助長(zhǎng)下級(jí)政府各種不負(fù)責(zé)任的短期行為。此外，地方政府發(fā)展民主政治的動(dòng)力不足，民眾利益表達(dá)機(jī)制不暢，缺乏監(jiān)督政府行為的有效渠道和機(jī)制。

　　上述權(quán)力配置失當(dāng)?shù)膯栴}在縣級(jí)政府層面表現(xiàn)尤為突出。一方面，下放權(quán)力成了國(guó)家和黨領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要內(nèi)容，縣級(jí)政權(quán)有了更大的自主性；另一方面在黨政分開原則指導(dǎo)下，縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的分工更清楚，運(yùn)行的獨(dú)立性也有所擴(kuò)大，“五大班子”(黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委)成了縣級(jí)政權(quán)的基本架構(gòu)。比較特別的是，在縣級(jí)政權(quán)層面，以書記為“一把手”的黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制更具有個(gè)人化色彩。對(duì)縣委書記的真正制約主要來自上級(jí)黨委，但由于管理鏈條過長(zhǎng)和信息不對(duì)稱，實(shí)際監(jiān)督效果并不盡如人意。正因?yàn)樵诳h級(jí)政治生態(tài)中難以實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政權(quán)力的有效監(jiān)督，目前中央主要采用垂直管理的辦法來縮小地方黨政權(quán)力，但這些措施又損害了縣級(jí)黨政主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的行政能力，妨礙了其對(duì)地方事務(wù)的有效管理，加劇了縣級(jí)黨政有限權(quán)力與無限責(zé)任間的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，“在縣域政治中，形成了一種悖論性的現(xiàn)象：一方面縣級(jí)政權(quán)抱怨上級(jí)權(quán)力下放不足，干預(yù)過多；另一方面縣級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者在縣域范圍內(nèi)又有著高度的自由裁量權(quán)。”

　　由于縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡以及縣域社會(huì)發(fā)育不夠，使得縣級(jí)政權(quán)的自主性呈現(xiàn)出畸形狀態(tài)，即自主權(quán)的擴(kuò)大集中體現(xiàn)為個(gè)人權(quán)力的弱約束化。面對(duì)日益增強(qiáng)的社會(huì)要求(數(shù)量上和渠道上) ，擁有這種畸形自主性的縣域政權(quán)顯然疲于應(yīng)對(duì)，甚至?xí)捎趥€(gè)人權(quán)力的過大引發(fā)體制內(nèi)部的抵制和社會(huì)的不服從。單純地依靠政黨體制的政治整合無法從根本上解決個(gè)人權(quán)力弱約束問題。因此，縣域政權(quán)改革的邏輯，既需要通過政府縱向間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，完善縣級(jí)政府的行政權(quán)能，又要通過橫向間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡，同時(shí)要為縣域內(nèi)公民社會(huì)和公共輿論的發(fā)展創(chuàng)造條件。這是一個(gè)法治與民主同步進(jìn)行的過程。省直管縣、縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)和復(fù)合行政等圍繞縣政展開的改革與創(chuàng)新，分別從行政層級(jí)和區(qū)劃的改革、縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)和公共行政創(chuàng)新等不同的角度，完善了縣級(jí)政府的權(quán)力配置，有利于提高縣級(jí)政府的管理能力和水平。由此可見，省直管縣、縣政民主和復(fù)合行政的內(nèi)在交點(diǎn)恰恰就是尋求國(guó)家權(quán)力在縣域的合理配置，三者之間相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充。

　　第一，省直管縣通過上下級(jí)政府間行政權(quán)力和財(cái)政權(quán)力的合理配置，提升了縣級(jí)政府的管理能力，也為以縣政民主為目標(biāo)的政府創(chuàng)新奠定了法制基礎(chǔ)。省直管縣包含了政府層級(jí)改革和行政區(qū)劃改革兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先，在政府層級(jí)改革方面，通過省直管縣，市縣分治，在減少行政層級(jí)，擴(kuò)大縣級(jí)政府自治權(quán)力的同時(shí)，也縮減了省級(jí)政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。在行政區(qū)劃改革方面，縮省擴(kuò)縣使得作為中央政府代表的省級(jí)政府的行政區(qū)域大幅度縮小，而直接服務(wù)于公眾和社會(huì)的縣級(jí)政府的行政區(qū)域擴(kuò)大，同樣也起到了中央向地方、特別是向縣級(jí)政府分權(quán)的目的。由于縣級(jí)政府直接服務(wù)于本地民眾，直接接受民眾的監(jiān)督，因此更容易在縣級(jí)層次實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)相互支撐的政治民主與社會(huì)民主。其次，財(cái)政改革有助于建立縣級(jí)公共財(cái)政體制。目前醞釀中的省直管縣就是在減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)的同時(shí)，按“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的思路，完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，從而緩解縣級(jí)政府的財(cái)政困境，適當(dāng)擴(kuò)大縣級(jí)政府的財(cái)力，逐步建立起縣級(jí)公共財(cái)政體制。再次，市縣分治有助于確立以縣為主體的公共服務(wù)體系。從政府權(quán)力劃分的角度來看，中央和省級(jí)政府主要通過制定法律和政策來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給，而縣級(jí)政府則扮演著公共服務(wù)直接提供者的角色。實(shí)現(xiàn)市縣分治的行政管理體制后，縣(市)政府都是直接面向公民的基層政府，最了解當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需求，具有信息優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì)，能夠提供更適合本地居民(偏好)的服務(wù)。在中國(guó)這樣的單一制中央集權(quán)為主的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，縣級(jí)政府的職能權(quán)限必然依法來自中央政府的授予和規(guī)定，縣政民主只是給予了縣域地方選擇地方領(lǐng)導(dǎo)人的民主權(quán)利，并不意味著它可以違背相關(guān)法律規(guī)定，脫離中央的領(lǐng)導(dǎo)，任意改變縣治的職權(quán)。因此，通過省直管縣的改革來完善縣級(jí)政府的權(quán)能，也為以縣政民主為目標(biāo)的政府創(chuàng)新奠定了法制基礎(chǔ)。

　　第二，復(fù)合行政以政府間合作以及政府向市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)的方式來解決區(qū)域性公共事務(wù)，有利于在縣域之間建立政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的協(xié)同管理模式。省直管縣推行后，管理區(qū)域相對(duì)狹小的縣級(jí)政府，必將會(huì)遇到大量的區(qū)域性公共事務(wù)，這些事務(wù)不可能僅僅依靠縣級(jí)政府的力量得到解決，必須通過不同層級(jí)政府間或不同行政區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)合作才能解決。復(fù)合行政力圖在公共管理實(shí)踐中，建立政府間平等對(duì)話與談判的協(xié)商機(jī)制，糾正命令機(jī)制的僵化，彌補(bǔ)利益機(jī)制的缺陷。它以靈活多變的行政契約、行政協(xié)議等方式發(fā)展合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府間信息共享、角色互換。復(fù)合行政的管理特點(diǎn)還包括：克服科層制僵化遲鈍的弊端，在跨區(qū)域和不同的政府層級(jí)之間，建立協(xié)調(diào)性、依賴性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；依靠市場(chǎng)和社會(huì)的力量，采取政府間協(xié)議、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼、志愿服務(wù)等多種方式，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化供給；根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，采用靈活的組織形式，實(shí)現(xiàn)公共物品項(xiàng)目和管理功能的府際間轉(zhuǎn)移；在政府與公民社會(huì)組織間建立多方協(xié)商的合作機(jī)制，在社會(huì)事務(wù)的管理過程中形成公共、私人和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的聯(lián)盟，發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)組織間關(guān)系、整合公共資源上的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，探索政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的協(xié)同管理模式。

　　第三，縣級(jí)政權(quán)民主通過在縣域范圍內(nèi)建立自下而上的政治授權(quán)機(jī)制，有利于夯實(shí)縣域管理的政治基礎(chǔ)，也為政府與市場(chǎng)、社會(huì)建立協(xié)同管理的機(jī)制提供了體制保障?，F(xiàn)階段，縣級(jí)政府在很大程度上是一個(gè)只向上負(fù)責(zé)的政權(quán)機(jī)構(gòu)。從政治發(fā)展的角度上來講，公民參與和責(zé)任政府是地方政府發(fā)展的方向。當(dāng)前縣域管理的困境并不是簡(jiǎn)單的發(fā)展問題，它實(shí)際上是縣級(jí)政府面臨的管理危機(jī)。只有解決了制約改革成敗的權(quán)力來源合法性問題，才能為一切權(quán)力運(yùn)行困難的解決提供最為可靠的基本制度保障?？h級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)的目標(biāo)就是，通過自下而上的政治授權(quán)機(jī)制，確立縣級(jí)政府既向上負(fù)責(zé)又向縣域居民負(fù)責(zé)，主要向縣域居民負(fù)責(zé)的剛性政治責(zé)任，以合法性的重塑獲得足夠公信力和必要的管理權(quán)威，才能從根本上擺脫縣域管理的危機(jī)。同時(shí)，縣級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)為復(fù)合行政的管理創(chuàng)新提供了體制保障。著眼于建立一種跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的政府間合作機(jī)制來打破資源配置等級(jí)化的格局，思路無疑是正確的，但其政治前提必須是改變傳統(tǒng)的等級(jí)制行政體系。等級(jí)制的行政體制體現(xiàn)的是一種金字塔形的層層隸屬的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其可能的行政運(yùn)作方式必然是自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。不改變這種權(quán)力結(jié)構(gòu)，要建立不同層級(jí)政府之間平等參與的合作機(jī)制是不可能的?？h級(jí)政權(quán)民主政治建設(shè)通過建立民主的政治授權(quán)機(jī)制，改變等級(jí)制行政的政治基礎(chǔ)，形成扁平化的政治結(jié)構(gòu)，可以為各級(jí)政府間建立平等參與的合作機(jī)制提供體制保障，從而既為縣域管理找到一條健康道路，又能強(qiáng)力推動(dòng)中國(guó)民主政治建設(shè)進(jìn)程。