順德的大部制改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應(yīng)”，而是根據(jù)新形勢、新任務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，按照大部門制的本質(zhì)要求進(jìn)行創(chuàng)新，用“化學(xué)反應(yīng)”將職能相近的部門合并，使其減少管理層級，審批手續(xù)，使其發(fā)揮更大效益。從改革的設(shè)計(jì)思路來看，最后減少了多少部門，不是評價(jià)改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，行政效率有沒有提高，執(zhí)行力有沒有增強(qiáng)，為市民服務(wù)的水平有沒有進(jìn)步，這才是評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　順德實(shí)施大部制的背景情況和改革思路

　　改革開放以來，順德一直為廣東省乃至全國體制改革“先行先試”。在這塊有強(qiáng)烈改革意識的土地上，曾經(jīng)創(chuàng)造了譽(yù)滿天下的“順德模式”。如今，又創(chuàng)造了被媒體稱之為“石破天驚”、“最大膽”的大部制“順德經(jīng)驗(yàn)”。1992年、1999年，順德先后被確定為廣東省綜合改革試驗(yàn)縣、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)市。在1992年機(jī)構(gòu)改革中，順德就對黨政機(jī)構(gòu)實(shí)施“撤、并、建”的“手術(shù)”，將機(jī)構(gòu)精簡了1/2，實(shí)際上這已經(jīng)是大部制改革。進(jìn)入新世紀(jì)，我國傳統(tǒng)的發(fā)展模式遇到挑戰(zhàn)，順德也面臨著體制上的掣肘。2008年11月，在新一輪深化地方行政管理體制改革的啟動之時(shí)，順德被列為廣東省“科學(xué)發(fā)展、先行先試”的地區(qū)，又一次站到了改革開放的前沿。2009年6月和8月，中央政治局委員、廣東省委書記汪洋兩次聽取順德機(jī)構(gòu)改革方案的匯報(bào)。他指出，順德機(jī)構(gòu)改革代表縣級城市，深圳則代表大城市，“如果搞成功了，對廣東省下一步的改革有推動，對全國都有意義。”

　　2009年9月14日，《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》獲廣東省委省政府批復(fù)，“大部制”正式出臺。根據(jù)方案，全區(qū)原有41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，按照發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、市場監(jiān)管、群團(tuán)工作、政務(wù)監(jiān)察等職能“合并同類項(xiàng)”，職能重疊、相近的黨政部門合署辦公，最終精簡為16個(gè)，其中：設(shè)置紀(jì)委機(jī)關(guān)和黨委工作部門6個(gè)，政府工作部門10個(gè)，精簡幅度接近2/3。

　　順德的大部制改革，以轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)，著力探索理順三個(gè)方面的“關(guān)系”。一是理順部門之間職責(zé)關(guān)系。通過職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革，明晰部門分工，并強(qiáng)化市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等以往工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)。二是理順政府層級之間的關(guān)系。在區(qū)與省、市關(guān)系方面，積極承接佛山市先后兩批下放的614項(xiàng)地級市管理權(quán)限，一些部門與省相關(guān)部門探索數(shù)據(jù)端口和業(yè)務(wù)對接。在區(qū)、鎮(zhèn)方面，通過容桂試點(diǎn)，大力簡政放權(quán)。三是理順政府與社會之間的關(guān)系。在容桂試點(diǎn)推進(jìn)社會管理體制改革，探索社會和公民有序參與、合作互動的協(xié)同治理模式。研究推進(jìn)行政審批制度改革和事業(yè)單位改革，向事業(yè)單位、市場中介和社會組織下放其能辦好的職能和事項(xiàng)。

　　本次改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應(yīng)”，而是根據(jù)新形勢、新任務(wù)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，按照大部門制的本質(zhì)要求進(jìn)行創(chuàng)新，用“化學(xué)反應(yīng)”將職能相近的部門合并，使其減少管理層級，審批手續(xù)，使其發(fā)揮更大效益。從改革的設(shè)計(jì)思路來看，最后減少了多少部門，不是評價(jià)改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，行政效率有沒有提高，執(zhí)行力有沒有增強(qiáng)，為市民服務(wù)的水平有沒有進(jìn)步，這才是評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　順德大部制改革的突出特點(diǎn)和初步成效

　　順德大部制改革明確定位于縣（區(qū)）級層面，服務(wù)于縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，“放權(quán)不升格、整合不擴(kuò)編”，有以下特點(diǎn)和成效。

　　最大限度的“同類項(xiàng)合并”，建立寬職能的黨政組織運(yùn)行架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨政職能有機(jī)整合的“化學(xué)反應(yīng)”。這次順德的黨政機(jī)構(gòu)整合優(yōu)化，不僅是順德歷史上機(jī)構(gòu)“瘦身”幅度最大的一次，也是全國縣級黨政機(jī)構(gòu)改革中縮減整合力度最大的。其中政府機(jī)構(gòu)10個(gè)，大大低于《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革意見》提出的“由縣級市改設(shè)的區(qū)設(shè)24個(gè)以內(nèi)”的機(jī)構(gòu)數(shù)限額。構(gòu)建了大規(guī)劃、大經(jīng)濟(jì)、大建設(shè)、大監(jiān)管、大文化、大保障等的工作格局，解決了過去部門分設(shè)過細(xì)、職能重疊、多頭管理、部門間“耍太極”和“踢皮球”的問題，通過部門整合變部門之間協(xié)調(diào)為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少了協(xié)調(diào)工作量，提高了執(zhí)行力和服務(wù)效能。比如整合工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、食品、藥品等有關(guān)部門的職能，把8個(gè)“大檐兒帽”合成1個(gè)“貝雷帽”，組建區(qū)市場安全監(jiān)管局，創(chuàng)新性提出了“網(wǎng)絡(luò)化管理”的模式。如區(qū)委宣傳部（區(qū)文體旅游局），通過對全區(qū)宣傳、文化、旅游等資源進(jìn)行系統(tǒng)管理和有效整合，使之前比較務(wù)虛的宣傳和精神文明建設(shè)工作有了抓手和平臺，得以“虛功實(shí)做”。大部門制平臺更寬闊，分工更清晰，工作更高效，問責(zé)也更容易，行政成本也減少了。

　　建立“四位一體”的區(qū)聯(lián)席會議決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌聯(lián)動，決策和執(zhí)行扁平化。在領(lǐng)導(dǎo)決策層面，在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制。全局性重大決策由“四位一體”（黨委、人大、政府、政協(xié)）的區(qū)聯(lián)席會議負(fù)責(zé)。在部門層面，將黨政部門中相近的職能整合到一個(gè)部門，綜合設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，黨政大部門首長分別由區(qū)委常委、副區(qū)長和政務(wù)委員兼任，由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)來管，統(tǒng)籌聯(lián)動，責(zé)任清楚。6個(gè)黨委機(jī)構(gòu)全部與政府機(jī)構(gòu)合署辦公。區(qū)聯(lián)席會議的決策一步到位地直接由大部門執(zhí)行，減少了過去區(qū)領(lǐng)導(dǎo)分管和副秘書長協(xié)調(diào)兩個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了行政層次上的扁平化，提高了效率。

　　加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)綜合部門設(shè)置，在大部門之間統(tǒng)籌安排人力資源，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。為優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，突出以人為本、注重民生的價(jià)值取向，綜合設(shè)置社會管理和公共服務(wù)部門。如整合區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、區(qū)民政局、外事僑務(wù)局以及工、青、婦、工商聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織的職能，組建區(qū)委社會工作部和區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局，合署辦公，集中統(tǒng)一處理社會事務(wù)。又如整合衛(wèi)生、人口計(jì)生部門的職能，組建區(qū)衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局，統(tǒng)籌衛(wèi)生、藥品監(jiān)管、人口和計(jì)生方面的公共管理與公共服務(wù)，構(gòu)建大衛(wèi)生服務(wù)體系。按照編制不突破、人員不降級的原則，制定干部職務(wù)安排配套方案，大部門副職實(shí)行高配，設(shè)立局務(wù)委員職務(wù)。在大部門之間統(tǒng)籌安排人力資源，特別是充實(shí)規(guī)劃研編、政策研究、決策咨詢等宏觀管理部門和社會管理、公共服務(wù)、市場執(zhí)法任務(wù)重的部門和部門一線工作人員的力量，解決以往存在的人員配置不平衡的問題，形成更合理的人力資源結(jié)構(gòu)。

　　實(shí)行簡政放權(quán)，改省、市垂直管理為地方屬地管理，推進(jìn)配套改革，促進(jìn)全社會參與公共事務(wù)治理。實(shí)行簡政放權(quán)，政府逐步將微觀事項(xiàng)下放給基層和外移給社會，減少了直接管理的成本。譬如賦予容桂街道部分縣級管理權(quán)限，下放第一批316項(xiàng)（方面）經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)。權(quán)限下放后，房地產(chǎn)租賃審批時(shí)間從原來的15個(gè)工作日縮短為1個(gè)工作日，宅基地審批從24個(gè)工作日縮短為10個(gè)工作日。將原屬于省、市垂直管理的工商、地稅、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國土、規(guī)劃、社保等部門改為屬地管理。減少了較為復(fù)雜的溝通與協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，也減少了行政成本。推進(jìn)行政審批制度、事業(yè)單位和社會管理體制改革，減少行政審批事項(xiàng)和政府微觀管理職能，降低市場準(zhǔn)入門檻和企業(yè)運(yùn)作成本。把政府不該管的、管不好的，通過委托、授權(quán)和購買服務(wù)等方式，依法交由法定機(jī)構(gòu)和社會組織承擔(dān)。在資源配置上，通過人力、物力、財(cái)力和信息等各種資源的共享，開放公共事務(wù)，促進(jìn)全社會參與公共事務(wù)治理。

　　建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，“寬而不包攬、合而有制衡”。大部門既有寬泛的職能但又不包攬，通過定規(guī)則、立規(guī)矩、做標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步理順決策、執(zhí)行、監(jiān)督關(guān)系。全局性重大決策由“四位一體”（黨委、人大、政府、政協(xié)）的區(qū)聯(lián)席會議負(fù)責(zé)。執(zhí)行由16個(gè)部門分工負(fù)責(zé)。通過決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)集中、監(jiān)督權(quán)外移，建立起黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效運(yùn)行新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策相對集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。改變以往“同體監(jiān)督”的單一模式，實(shí)行監(jiān)督權(quán)外移，由紀(jì)委向各部門派駐紀(jì)檢監(jiān)察組或?qū)Ｂ毐O(jiān)察人員，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效。由紀(jì)委（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）集中行使紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、信訪等職能，整合監(jiān)督資源和力量，形成了大監(jiān)督的工作格局。

　　順德大部門改革中遇到的問題及解決建議

　　由于順德大部門改革涉水甚深，牽動了黨和國家層面多年仍在探討的重大理論與實(shí)踐問題，也提出了迫切需要解決的體制機(jī)制和法律法規(guī)問題。

　　下改上不改出現(xiàn)矛盾，上級部門的改革配合也需要傾力推進(jìn)。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，這是調(diào)研中多次聽到的話。看似玩笑話，卻有其深刻內(nèi)涵?；鶎痈牧耍厦鎱s不改，或者改動很小，工作對接就會出現(xiàn)上面千條線、下面一根針的情況。這些困難，單靠順德一己之力無法解決。比如社會工作部對應(yīng)省市部門竟達(dá)35個(gè)，其中省是19個(gè)，市是16個(gè)，存在“一個(gè)兒子”對應(yīng)“幾個(gè)老子”的尷尬問題，單是開會就疲于奔命，而且省、市會議基本上都要求部門副職以上領(lǐng)導(dǎo)參加，部門領(lǐng)導(dǎo)成了“會議專業(yè)戶”。即使上下對口比較少的部門也有3—4個(gè)，年終光匯報(bào)總結(jié)就搞了好多版本。這樣一來，即便下面內(nèi)部如何合理設(shè)置、運(yùn)作如何高效順暢，上面還是要對一大堆部門，效率很難提高。

　　改革對法律法規(guī)有“突破”，先行先試需要法律法規(guī)的保障。改革會對法律法規(guī)有“突破”，必須處理好改革與依法行政的關(guān)系。既要保持法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，又要為改革開辟道路。順德改革伊始，行政許可、執(zhí)法主體、執(zhí)法服裝、執(zhí)法證、行政復(fù)議問題等等都暴露出來。如順德雖然被賦予地級市權(quán)限，但涉及的相關(guān)土地審批權(quán)、行政許可權(quán)等有可能在省外的訴訟中成為證據(jù)；目前工商、質(zhì)監(jiān)等方面使用的執(zhí)法程序均是對應(yīng)國家總局制定的規(guī)章規(guī)定，各不相同，甚至沖突。另外，大部分部門立法只規(guī)定縣級以上行政主管部門行使相關(guān)的行政許可權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，直接承擔(dān)具體工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如使用相關(guān)權(quán)力卻無法可依。又如這次改革中，順德將地稅局由垂直管理調(diào)整為區(qū)政府管理，將區(qū)財(cái)政局、地稅局的職責(zé)整合組建了區(qū)財(cái)稅局。但由于財(cái)稅局不具備地方稅收執(zhí)法主體資格，最后只好保留地稅局，與財(cái)稅局合署辦公。順德希望省人大常委會、省高級法院出臺制定地方性法規(guī)或有關(guān)決定，希望省政府出臺專項(xiàng)規(guī)章，為改革提供法制保障。因此，在設(shè)計(jì)改革方案時(shí)就要充分考慮法律法規(guī)支撐問題，要有成熟的解決方案，在改革中一并謹(jǐn)慎操作。

　　理順中央與地方的事權(quán)關(guān)系，中央政府和省政府應(yīng)加快推動垂直管理部門的改革。在廣東省委省政府對順德改革的批復(fù)中，并未對中央垂直管理單位和中央企業(yè)駐順德區(qū)的機(jī)構(gòu)權(quán)限做出明確規(guī)定，而這些部門和企業(yè)又對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有實(shí)質(zhì)性作用，若不對其權(quán)限進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，將會造成“短板效應(yīng)”，影響各項(xiàng)改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

　　干部的晉升空間相對收窄，需要?jiǎng)?chuàng)新組織人事制度，給地方更大的探索空間和改革自主權(quán)。順德作為一個(gè)GDP超過1700億元、工業(yè)總產(chǎn)值超過4200億元的地區(qū)，區(qū)級行政機(jī)關(guān)編制10多年來一直維持在900多名的水平，已是十分精簡。大部制改革后，由于機(jī)構(gòu)少了且擴(kuò)權(quán)不升格，職位也減少了，導(dǎo)致干部的晉升空間相對收窄。如何解決這個(gè)問題？堅(jiān)持以人為本，激勵(lì)干部士氣，關(guān)鍵是創(chuàng)新組織人事制度，給予地方更大的探索空間和改革自主權(quán)。如順德希望在探索試行聘用制公務(wù)員、保障公務(wù)員權(quán)益和提振公務(wù)員士氣等方面允許大膽創(chuàng)新，允許在《公務(wù)員法》規(guī)定的比例內(nèi)設(shè)置調(diào)研員、副調(diào)研員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。再如，理順新組建的大部門尤其是由原省垂直管理單位和區(qū)屬單位合并而成的大部門的人員工資待遇問題，解決“同工不同酬”、“一區(qū)多制（工資）”、“一局多制（工資）”的現(xiàn)象。這還需要工資制度改革的配合。

　　認(rèn)真觀察和總結(jié)順德改革的做法及經(jīng)驗(yàn)

　　順德大部制改革對我國地方特別是縣級層面改革具有特殊的借鑒價(jià)值，其發(fā)展方向值得肯定。可考慮在“十二五”時(shí)期，適當(dāng)加以推廣。如此建議，主要是基于以下幾點(diǎn)。

　　一是本輪順德大部制改革展開剛剛一年，順德的大部門改革還需要深化，其內(nèi)部關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制有待完善，尚須積累經(jīng)驗(yàn)。其做法和經(jīng)驗(yàn)采取三步走的方式進(jìn)行推廣，比較穩(wěn)妥。

　　二是順德黨政聯(lián)動、合署辦公牽涉到多年來政治體制改革熱議的黨政關(guān)系問題，“黨政分開”還是“黨政合一”是長期存在爭論的重大理論與實(shí)踐問題，至今沒有解決。順德在實(shí)踐中找到了解決問題的“實(shí)用”和“適用”答案，但還需要更多的理論與實(shí)踐總結(jié)。如此對全國更有借鑒意義，改革才能走更遠(yuǎn)更穩(wěn)。

　　三是從全國實(shí)行省直管縣改革的情況來看，省市兩級給試點(diǎn)縣下放了許多權(quán)力，但其中的關(guān)系還要明晰，否則縣要對應(yīng)省市兩級，根本吃不消。順德改革中垂直部門還實(shí)行了屬地管理，其面臨的問題也更多，不少難題需要突破，希望能夠?yàn)槿珖铰贰?/p>

　　四是大部制改革還需要垂直管理機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革、干部人事制度改革和聘員制度改革等配套改革。這些工作，順德還在繼續(xù)探索，經(jīng)驗(yàn)還有待于積累。

　　五是各地學(xué)習(xí)推廣順德大部門制經(jīng)驗(yàn)要根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行，比如，如果是農(nóng)業(yè)大縣，則可考慮設(shè)置與解決三農(nóng)或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題有關(guān)的機(jī)構(gòu)。也不必完全復(fù)制16個(gè)部門或同樣的機(jī)構(gòu)名稱，也可以對機(jī)構(gòu)設(shè)置方案進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。