一、強縣擴權與擴權強縣：從外部推動到內(nèi)源式發(fā)展

　　從1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在內(nèi)的多個省份陸續(xù)推行了以“強縣擴權”為核心的“省-市-縣”政府間關系改革試點，其主要內(nèi)容是對經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行了擴權，把地級市的經(jīng)濟管理權限直接下放給一些重點縣。在浙江，從1992年到2007年，先后共進行了四次“強縣擴權”的改革，同時，與“強縣擴權”改革緊密相伴隨的就是省直管縣的改革，主要包括財政意義上的省直管縣體制和縣(市)委書記、縣(市)長由省里直管的干部管理制度。

　　“強縣擴權”有力推動了強縣經(jīng)濟的快速發(fā)展，但同時也帶來了發(fā)展不平衡加劇等一些新的問題。特別是從2008年下半年以來，受國際金融危機影響，浙江絕大多數(shù)行業(yè)的利潤增幅回落，對縣域經(jīng)濟的發(fā)展帶來嚴重沖擊。為此，在前四次“強縣擴權”改革的基礎上，浙江省進一步推行“擴權強縣”改革，無疑是要為依托著縣域經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟發(fā)展的各個行業(yè)提供更廣闊的發(fā)展空間。

　　2008年12月29日，浙江省正式下發(fā)《關于擴大縣(市)部分經(jīng)濟社會管理權限的通知》，下放所有縣市443項經(jīng)濟社會管理事項。這意味著，在這次改革之后，縣域擴權的范圍擴大到全省所有縣。

　　在這次擴權強縣改革中，涉及到長興縣30個對口責任落實部門。長興縣隨即出臺《關于分解落實省市下放經(jīng)濟社會管理權限的通知》，各部門積極向上開展對接工作，并利用周報、書面材料等形式向縣擴權辦及時反映對接落實過程中存在的問題。截至2009年5月，長興縣已基本落實省市政府下放的各項權限。

　　擴權強縣的改革使長興縣增強了自我內(nèi)源式發(fā)展的能力，較好地促進了政府職能的轉(zhuǎn)變和工作效率的提高。長興縣國土資源局充分運用“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃的編制和審核報批”權限的下放，提高了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃的編制和審核報批的效率，切實加強長興縣經(jīng)濟和社會發(fā)展服務的能力；長興縣貿(mào)糧局承擔著煤炭、成品油、典當拍賣等行業(yè)的市場準入、日程運行的監(jiān)管工作，本輪權限的下放有利于減少行政層級，降低企業(yè)辦事成本，提高辦事效能。此次擴權還擴大了縣文廣新局的文化體育項目審批權限，加快了資金引進和項目建設力度，無疑有助于推動長興縣文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與繁榮。

　　二、強鎮(zhèn)擴權：縣鄉(xiāng)權力關系的再配置

　　“強鎮(zhèn)擴權”是近年來某些市縣向經(jīng)濟實力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權力的縣(市、區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))體制改革行動，其實質(zhì)是“強縣擴權”的權力配置改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸。浙江不但在全國最早推行全省范圍的縣級擴權，而且早從2007年開始，還對比較發(fā)達的中心鎮(zhèn)進行了放權。

　　為了增強了中心集鎮(zhèn)的實力，經(jīng)過“撤、擴、并”等方式，長興縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目已從1987年的9鎮(zhèn)25鄉(xiāng)調(diào)整到目前的10鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，使整個縣域的城鎮(zhèn)化水平有所提高。

　　1.根據(jù)中心鎮(zhèn)管理需要下放各種行政管理權

　　按照浙江省統(tǒng)一部署，“強鎮(zhèn)擴權”的改革將明確授予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權限，涉及財政、規(guī)費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面。為此，在“強鎮(zhèn)擴權”改革過程中，長興縣按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，強化中心鎮(zhèn)政府規(guī)劃建設、公共文化、農(nóng)村科技、義務教育、就業(yè)和社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務職能。近幾年來，長興縣通過加強“強鎮(zhèn)擴權”改革的領導工作體制，完善小城鎮(zhèn)建設的權力配置，加大財政政策的扶持力度等方式，使“強鎮(zhèn)擴權”改革穩(wěn)步推進。長興縣還制定并出臺了《關于加快小城鎮(zhèn)建設的若干政策意見》，從戶籍管理、簡化辦事程序、加大財政扶持力度等七方面提出了小城鎮(zhèn)建設的優(yōu)惠政策，為加快小城鎮(zhèn)建設提供政策保障。通過一系列的權力配置改革，長興縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能得以進一步完善，小城鎮(zhèn)建設取得一定成效，初步改變了原來各小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢、管理績效低下的局面，逐步發(fā)揮出中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中的紐帶作用。

　　2.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政投入與投資體制

　　優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政投入與投資體制是“強鎮(zhèn)擴權”的重要內(nèi)容，也是“強鎮(zhèn)擴權”改革能否取得成功的關鍵因素所在。在縣鄉(xiāng)的財政體制方面，為了推進中心鎮(zhèn)基本制度建設和增強中心鎮(zhèn)政府的能力(財力和權力)，探索小城鎮(zhèn)服務型政府建設的財政保障體系，長興縣實行在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取規(guī)費和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜，同時加強縣財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金使用情況的監(jiān)管，確保?？顚Ｓ谩Ｔ陂L興縣，中心鎮(zhèn)的土地契稅縣凈得部分、城市維護稅縣得部分、市政基礎設施配套費以及經(jīng)營性用地凈出讓金全額專項用于中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)基礎設施建設。同時還適度傾斜中心鎮(zhèn)建設用地指標，對不定位待置換用地可以優(yōu)先調(diào)整使用，對本區(qū)域內(nèi)的建設用地復墾指標，中心鎮(zhèn)使用額度提高到70%。其他優(yōu)先安排中心鎮(zhèn)的農(nóng)村公路建設計劃，對中心鎮(zhèn)的文化、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)也是優(yōu)先考慮和安排。同時，長興縣加大對中心鎮(zhèn)用地的支持力度，各地在下達的用地指標中，安排一定數(shù)量，專項用于中心鎮(zhèn)發(fā)展，支持和鼓勵中心鎮(zhèn)改造舊城，開展遷村并點、土地整理，做到集中用地和集約用地。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持中心鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，鼓勵中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)管改革，要求各職能部門各司其職、協(xié)調(diào)配合，合力支持中心鎮(zhèn)發(fā)展。

　　3.以中心鎮(zhèn)培育工程推動中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展

　　優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)是我們國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設的基本戰(zhàn)略。為了加快推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設小康社會，自2004年開始，長興縣出臺《長興縣城鄉(xiāng)一體化行動綱要》，全面啟動包括小城鎮(zhèn)建設工程在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化行動八大工程。為加大中心鎮(zhèn)培育建設力度，2007年，縣政府又出臺了《關于加快三個中心鎮(zhèn)發(fā)展的若干意見》，在財政補助、用地指標傾斜、投融資體制改革、行政執(zhí)法監(jiān)管改革、職能部門配合等11個方面提出了配套政策。同時，針對各鎮(zhèn)管理現(xiàn)狀，長興縣人民政府辦公室還轉(zhuǎn)發(fā)了縣城市管理局關于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設城管中隊有關規(guī)定的通知，對其體制、主要職能等作了詳細規(guī)定和說明，為各鎮(zhèn)城鎮(zhèn)管理有效執(zhí)法提供了依據(jù)。通過幾年的“強鎮(zhèn)擴權”改革，長興縣的中心鎮(zhèn)建設工作已取得初步的成就，泗安、煤山、和平等三個中心鎮(zhèn)的建設步伐明顯加快，城鎮(zhèn)環(huán)境明顯改善。同時，通過引導企業(yè)向工業(yè)集中區(qū)集中，農(nóng)戶向社區(qū)集中，公共服務向農(nóng)村普及，不斷提升中心鎮(zhèn)城市化水平，有效發(fā)揮了輻射帶動作用。

　　三、經(jīng)驗與啟示：基于地方治理中縱向權力配置的思考

　　從長興縣的地方治理實踐中可以看出，無論是“擴權強縣”還是“強鎮(zhèn)擴權”改革，都可以看作是浙江十多年“強縣擴權”改革模式的拓展。“擴權強縣”是在縣域?qū)用娴臋M向拓展，而“強鎮(zhèn)擴權”是繼續(xù)向下的縱向拓展，但二者本質(zhì)上都是一種基于政府層級間權力配置關系的政府改革，它們的核心內(nèi)容是通過下放、擴大縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關權力，使縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有更大的自主權，從而推動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時為我們思索地方治理中如何通過優(yōu)化政府層級間的權力配置去推動地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展提供了富有價值意義的啟示。

　　1.政府間縱向權力配置必須著眼于強化地方治理績效

　　“擴權強縣”與“強鎮(zhèn)擴權”具有共同點，都著眼于強化地方治理績效，把該下放的權力全部下放，減少政府管理層次，從而降低管理成本和提高行政效率，發(fā)揮基層政府創(chuàng)新積極性。“擴權強縣”改革的實施，將有利于縣級政府轉(zhuǎn)變職能，提高社會管理和公共服務能力，更直接、高效地為企業(yè)和百姓提供服務，并減輕他們的負擔。同時，權力配置的向下轉(zhuǎn)移有利于地方政府有針對性地了解本地區(qū)居民的公共服務需求偏好，可以靈活運用手中的權力，實現(xiàn)地方公共服務的多元化供給。總的說來，浙江的省、市、縣政府間權力配置模式，較好地激發(fā)了各級政府創(chuàng)新的積極性，使縣級政府具有了其他地區(qū)所沒有的自主性和制度創(chuàng)新空間，為基層政府因地制宜實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用區(qū)域內(nèi)的自然稟賦和歷史稟賦創(chuàng)造了良好條件。

　　優(yōu)化小城鎮(zhèn)的權力關系、提高中心鎮(zhèn)的輻射示范能力，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的大戰(zhàn)略，是解決“三農(nóng)”問題最根本、最有效的途徑之一。實行“強鎮(zhèn)擴權”的初衷就在于通過培育起一批經(jīng)濟實力較強的中心鎮(zhèn)，從而形成示范效應，最終將帶動其他落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。“強鎮(zhèn)擴權”改革中，通過加大政策扶持力度，著力培育新的經(jīng)濟增長點，引導民營經(jīng)濟集聚發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展激發(fā)中心鎮(zhèn)建設的活力和動力，不斷增強鎮(zhèn)域經(jīng)濟實力，從而推進基層治理的優(yōu)化發(fā)展。

　　2.政府間縱向權力配置應以權、責、事的協(xié)調(diào)一致為基本原則

　　縣級政府和強鎮(zhèn)為何要擴權？從根本上說是地方經(jīng)濟的發(fā)展以及社會管理的需要與現(xiàn)有的地方政府管理權限不相適應的現(xiàn)實困境所使然。諸如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，可相應的財權、稅權、行政權力和社會公共事務管理權太小，不能適應經(jīng)濟快速發(fā)展之需要，因此出現(xiàn)“衣不適體”的狀況。權力的向下轉(zhuǎn)移無疑有助于這些地方政府更好地發(fā)展本地經(jīng)濟社會事務，但是，權力的轉(zhuǎn)移配置須以權、責、事的協(xié)調(diào)一致為基本原則，否則將難以避免權力膨脹所帶來的腐敗等負面結果。

　　按照長興縣“強鎮(zhèn)擴權”的相關政策規(guī)定，鎮(zhèn)享有相對獨立的財權，區(qū)域范圍內(nèi)的土地出讓凈收益大部分返還鎮(zhèn)并由其支配。但鑒于目前國內(nèi)不斷出現(xiàn)并查處的地方政府利用權力違法侵占土地案，可見如果沒有權、責、事的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，就必然出現(xiàn)權力運行的規(guī)范性手段不足、隨意性較大的問題，從而有可能背離政府層級間權力配置的公共目標導向。因此，政府層級間的權力配置應注重于基層政府的職能，用相應的法律明確基層政府的事權，使其“能干事，有權干”的同時，規(guī)范縱向政府間的轉(zhuǎn)移支付手段，接受上級政府、同級人大和社會各方主體的監(jiān)督，構建具有自律機制、有效運行的基層財政體制。運用合法程序處理縱向爭執(zhí)，切實維護地方政府的法人地位，在開展良性的政府間競爭與合作的同時，一定要建立有效機制保障民眾對政府的民主監(jiān)督，促使政府為公共利益服務。否則，這種僅以分權為激勵基層政府管理的方式其持續(xù)性和實效性都難以得到確實的保障。

　　隨著基層政府擁有更多的自主權限，地方政府需要調(diào)整各個部門的職責權限，明確部門間的職責分工，防止因權力擴大而出現(xiàn)多頭管理、政出多門，特別是要防止行政編制的無序擴張、公務員隊伍擴編以及官員級別與待遇的隨意提升，否則將嚴重違背我國精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、裁減政府冗員、減輕財政負擔的政策初衷。值得指出的是，各級地方政府的自主權應當是在統(tǒng)一的政治法律框架內(nèi)行使，實現(xiàn)縱向的政府間權力結構的合理化及制度化。

　　3.政府間縱向權力配置需與橫向的多中心治理體制相互促進

　　我國是一個典型的單一制國家，自上而下的權力控制結構一直發(fā)揮著主導作用，政府是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量，在我國當前的鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理和社會組織的發(fā)展中，這種權力控制結構都有清晰的體現(xiàn)。

　　在我國的權力結構體系中，地方權力始終是單一國家主權中的有機組成部分，各級地方政府除自主負責本地區(qū)的事務外，還執(zhí)行著始于中央并層層下達的指令性任務。地方政府既是中央宏觀決策的執(zhí)行者，又扮演著地方經(jīng)濟社會發(fā)展總舵手的角色，在促進市場經(jīng)濟和社會自主治理過程中發(fā)揮作用，地方政府的自主性特性為地方市場化和公民社會發(fā)育拓展了制度空間。隨著放權讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”財政體制的實施，擁有較大資源配置權的地方政府成為同時追求經(jīng)濟利益最大化的政治組織。因此，地方政府不但通過法律政策等去培育、扶持市場，而且與地方企業(yè)和社會團體具有內(nèi)在的合作動力機制。

　　現(xiàn)代地方治理優(yōu)化的主要途徑是實行公共服務的市場化和社會化運作。市場活動主體和公民社團的勃興無疑將成為推動地方多中心治理模式發(fā)展的重要力量，并對促進政府層級間的權力優(yōu)化配置起著反向激勵作用。同時也表明，地方治理中權力的配置也包括了自下而上、從局部到整體的層級性擴散的路徑。

　　可以看出，盡管我國地方政府間關系的總體趨勢是上級政府逐步向基層政府分權，不斷賦予基層各級政府以發(fā)展的自主權。但是科學合理的政府間權力配置模式遠沒有完成，其持續(xù)性也有待進一步考驗。各級政府的權力和職能要在縱向維度與橫向維度上得到合理有效配置，充分發(fā)揮社會的調(diào)節(jié)整合功能，積極引入公民參與和市場機制，構建制度化的多中心權力配置體制，真正實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會的全面健康可持續(xù)發(fā)展。

   (作者系浙江行政學院科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究人員、政治學博士)