鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)社會(huì)治理活動(dòng)中最基層一級(jí)政府,發(fā)揮著重要的作用。適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)發(fā)展的需要，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的創(chuàng)新有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制創(chuàng)新的核心是權(quán)力的分配和結(jié)構(gòu)的調(diào)整；重點(diǎn)是組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制；關(guān)鍵在于人事制度的公正有效。同時(shí)，注意解決好兩個(gè)關(guān)系。即：一是解決政府管理的統(tǒng)一性與政府間規(guī)模結(jié)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題。過(guò)去強(qiáng)調(diào)政府管理的統(tǒng)一性時(shí)，往往把政府機(jī)構(gòu)上下對(duì)口作為一個(gè)先決條件，這是導(dǎo)致各級(jí)政府規(guī)模普遍較大、人員臃腫的一個(gè)重要原因。事實(shí)上，政府管理的統(tǒng)一性，主要是指領(lǐng)導(dǎo)、政策、規(guī)范、管理方式、管理程序的統(tǒng)一性，以及與此相聯(lián)系的管理活動(dòng)的規(guī)范性。構(gòu)建合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制，就是要合理確定其政府規(guī)模。二是解決政府規(guī)模與行政資源供給能力的關(guān)系問(wèn)題。行政資源是指政府在行政管理活動(dòng)中各種資源支出的總和，其中政府的行政事業(yè)費(fèi)支出是一個(gè)十分重要的指標(biāo)。構(gòu)建合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制，還必須建立行政資源與行政規(guī)模之間的嚴(yán)格約束機(jī)制。
行政權(quán)力結(jié)構(gòu)創(chuàng)新
行政權(quán)力的劃分是行政體制的核心。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是要理順上下左右各種關(guān)系，實(shí)質(zhì)是權(quán)力重新分配和利益重新調(diào)整的問(wèn)題。
一是要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和村民自治的條件下重新調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的分權(quán)關(guān)系。隨著農(nóng)村改革的深入推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)戶成為市場(chǎng)的主體，農(nóng)民群眾在取得了獨(dú)立自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，他們迫切需要建立和完善與這種經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須調(diào)整鄉(xiāng)村之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，處理好領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)、示范與引導(dǎo)、管理與監(jiān)督的關(guān)系，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、村民自治權(quán)等權(quán)力真正還給農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職責(zé)時(shí)必須依法行政，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則辦事，緊貼農(nóng)民需要，發(fā)揮五個(gè)管理服務(wù)職能，即：指導(dǎo)幫助農(nóng)民提高組織化程度，科學(xué)示范引導(dǎo)，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；在生產(chǎn)資料、資金、技術(shù)、信息方面為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為民、便民、利民；幫助農(nóng)民拓寬致富門(mén)路，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，提高經(jīng)濟(jì)效益；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)禁亂收費(fèi)亂罰款，優(yōu)化農(nóng)業(yè)改革發(fā)展環(huán)境，杜絕各種坑農(nóng)、害農(nóng)事件的發(fā)生，保護(hù)農(nóng)民的利益。
二是要從權(quán)力結(jié)構(gòu)配置上合理劃分縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下級(jí)之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的自主權(quán)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革提供一個(gè)較大的空間。在事權(quán)方面，要按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、理順關(guān)系、規(guī)范分類、加強(qiáng)基層”原則，除中、省明確規(guī)定的上收管理權(quán)限的部門(mén)外，市、縣兩級(jí)一律不得再上收管理單位；已經(jīng)上收的，要根據(jù)基層工作需要重新下放，真正實(shí)現(xiàn)“條塊結(jié)合、以塊為主”。同時(shí)，要結(jié)合清理行政審批事項(xiàng)，將能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的堅(jiān)決下放，可委托的盡量委托，放權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在財(cái)權(quán)方面，要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，從財(cái)力上支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，按照公共財(cái)政的要求，可由財(cái)政按其任務(wù)核定經(jīng)費(fèi)，也可通過(guò)政府采購(gòu)，公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)選取中標(biāo)者，簽訂行政合同，變“以錢(qián)養(yǎng)人”為“以事給錢(qián)”。在人權(quán)方面，要改革干部人事管理制度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的用人自主權(quán)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合理流動(dòng)。
三是妥善處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨組織和村委會(huì)三者之間的關(guān)系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨組織和村委會(huì)三者之間的多重博弈格局已經(jīng)成為制約村民自治良性發(fā)展的“瓶頸”因素。這主要表現(xiàn)在：第一，基層各政治主體之間缺乏整合力。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨組織、村委會(huì)的權(quán)力重組不暢，法理關(guān)系不清晰。第二，行政干預(yù)仍然過(guò)多。村民自治中的政府介入問(wèn)題在有些地方還相當(dāng)嚴(yán)重，一方面削弱政府應(yīng)有的權(quán)威和力量，另一方面會(huì)扼殺村民的自治能力。第三，法定權(quán)力機(jī)關(guān)民主功能虛置。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)村最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在很多地方正常的活動(dòng)開(kāi)展不起來(lái)，使其領(lǐng)導(dǎo)功能嚴(yán)重弱化，影響了村民自治制度的實(shí)施。第四，鄉(xiāng)村治理“精英”的缺乏。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)的人員流動(dòng)加快，造成鄉(xiāng)村治理“精英”的流失，很多地方的農(nóng)村出現(xiàn)無(wú)人可選的局面。針對(duì)以上問(wèn)題，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，首先，必須狠抓農(nóng)民教育，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，塑造現(xiàn)代型農(nóng)民，為村民自治機(jī)制的良性運(yùn)行提供主體條件；其次，增加法律制度供給，理順鄉(xiāng)村政治主體之間的法理關(guān)系，為村民自治機(jī)制的良性運(yùn)行提供法制保障。一是根據(jù)憲法與《村民委員會(huì)組織法》中確立的鄉(xiāng)政村治的原則精神，由全國(guó)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法律，制定關(guān)于村民選舉、村務(wù)管理、民主監(jiān)督等程序性法律。二是由各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)制定鄉(xiāng)政村治特別是村民自治法律的實(shí)施辦法。在實(shí)施辦法中要明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界特別是鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限。三是在鄉(xiāng)政村治法律及其實(shí)施辦法中，按照違制處罰的原則，考慮增加、補(bǔ)充有關(guān)法律后果的懲罰性條款，以維護(hù)鄉(xiāng)政村治法律體系的權(quán)威，防止村委會(huì)“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”兩種不良的村治傾向。第三，促進(jìn)農(nóng)村基層黨組織功能角色的轉(zhuǎn)換，為村民自治機(jī)制的良性運(yùn)行提供組織載體。從角色定位來(lái)看，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不能放棄，但是必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，寓領(lǐng)導(dǎo)于民主實(shí)踐之中，寓領(lǐng)導(dǎo)于法制之中，寓領(lǐng)導(dǎo)于服務(wù)之中，寓領(lǐng)導(dǎo)于黨員先鋒模范作用的發(fā)揮之中，提高黨的影響力。從功能轉(zhuǎn)換來(lái)看，黨的基層組織要從高度行政化的功能定位轉(zhuǎn)向高度政黨化的功能定位。具體到農(nóng)村社區(qū)，就是要強(qiáng)化其社會(huì)整合、政治動(dòng)員、利益表達(dá)、提供服務(wù)等政黨的本來(lái)功能，以此來(lái)積累執(zhí)政資源，鞏固黨在農(nóng)村的地位，推動(dòng)村民自治的健康發(fā)展。從基層黨組織的設(shè)置方式來(lái)看，要善于在實(shí)踐中創(chuàng)新村級(jí)黨組織設(shè)置方式。適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、村組撤并的發(fā)展，可以考慮由過(guò)去的按照農(nóng)村黨員居住區(qū)域就近設(shè)置黨支部，轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)置村級(jí)黨總支（黨委），并按產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)分專業(yè)設(shè)置黨支部，按照黨員居住分布和從業(yè)狀況分類設(shè)置黨小組或黨員中心戶。這種做法，一方面以黨員為核心，以服務(wù)為紐帶，延伸了黨支部的觸角，密切了黨群關(guān)系。另一方面更具有深遠(yuǎn)意義的是引導(dǎo)和促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的有序分層，為鄉(xiāng)村社會(huì)形成各種具體的利益實(shí)體奠定了基礎(chǔ)。
行政組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新
行政組織結(jié)構(gòu)決定著行政組織體制的優(yōu)劣。所謂行政組織結(jié)構(gòu)是指行政組織各要素如組織目標(biāo)、行政職位、層級(jí)制度等的組合方式，這種組合方式是依法確定的。組織目標(biāo)是一個(gè)行政組織設(shè)置的基本依據(jù)。行政組織目標(biāo)的確定是以行政組織的職能為依據(jù)的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織職能向“大服務(wù)”轉(zhuǎn)變已不可逆轉(zhuǎn)，其組織目標(biāo)也必須隨之發(fā)生變化，行政組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)之變革已成必然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是改變機(jī)構(gòu)臃腫，站所林立的弊端，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是從縱向減少管理層次，使管理結(jié)構(gòu)扁平化，提高組織效率；從橫向?qū)C(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行必要的增、減、撤、并，實(shí)現(xiàn)新的組織功能的配置。“增”主要是增設(shè)強(qiáng)化提供公共服務(wù)的統(tǒng)一、高效機(jī)構(gòu)；“減”主要是大幅度精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無(wú)多少實(shí)際職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，歸并事業(yè)單位，裁減冗員；“撤”和“并”主要是積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量調(diào)整到適當(dāng)比例。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的角色錯(cuò)位、關(guān)系不順以及結(jié)構(gòu)不盡合理、數(shù)量偏多等問(wèn)題依次進(jìn)行改革。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、理順關(guān)系、規(guī)范分類、強(qiáng)化服務(wù)”的原則，在合理劃分縣區(qū)管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，重新設(shè)置各類機(jī)構(gòu)。
積極推行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉兼職，從縱向上減少管理層次，提高效率。各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，最大限度地減少編制人員和領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)。同時(shí)要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的管理，嚴(yán)格執(zhí)行定員定額管理，機(jī)構(gòu)編制一旦核定，就應(yīng)以法律形式固定下來(lái)，強(qiáng)化約束，控制機(jī)構(gòu)膨脹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)按照公益性職能和經(jīng)營(yíng)性職能分開(kāi)的原則，通過(guò)運(yùn)作模式創(chuàng)新、所有制形式創(chuàng)新和法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，加強(qiáng)公益性，放活經(jīng)營(yíng)性，促使其逐步與財(cái)政脫鉤，轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愔薪榉?wù)組織，以形成企業(yè)、中介、政府多元化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系。
根據(jù)上述陳述，擬提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的組織設(shè)計(jì)構(gòu)想要點(diǎn)如下：
1.強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行黨議合一，推行黨委、人大、政府兼職，精干鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，減少管理層級(jí)。主要是：
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)五人：其中書(shū)記1人、副書(shū)記1人、委員3人。
鄉(xiāng)人大主席團(tuán)七人：其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼人大主席，1名鄉(xiāng)黨委委員兼人大副主席，其他為不駐會(huì)成員。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)三人：其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由副書(shū)記兼任，黨員副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)1人由一名黨委委員兼任，民主副職1人。
2.實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬單位整合，建立四個(gè)辦公室兩個(gè)中心：
?。?）黨政群工辦：主任由鄉(xiāng)黨委委員（人大副主席）兼，工作包括黨務(wù)、紀(jì)檢、人大、政協(xié)、組宣、武裝、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。
?。?）社會(huì)事務(wù)辦：主任由一名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼，工作包括民政、信訪、調(diào)解、治安、勞動(dòng)、社保、司法等。
（3）公共服務(wù)辦：主任由一名鄉(xiāng)黨委委員兼任，工作包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、文化、廣電等。
?。?）經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦：主任由一名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任，工作包括：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生態(tài)建設(shè)，扶貧開(kāi)發(fā)，林、水、牧、等行業(yè)執(zhí)法和實(shí)用技術(shù)推行普及等。
（5）財(cái)稅經(jīng)管中心：設(shè)主任1名，負(fù)責(zé)村財(cái)鄉(xiāng)管，鄉(xiāng)級(jí)單位財(cái)稅收支運(yùn)行及其它財(cái)務(wù)管理。
?。?）計(jì)生服務(wù)中心：主任由一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)兼任，兼有行政和技術(shù)服務(wù)雙重職能。
以上共計(jì)6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)6人，工作人員按30人計(jì)，共計(jì)36人。（以萬(wàn)人鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)可視情況增減。）
3.駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上劃站所本著精簡(jiǎn)、效能的原則，由省一級(jí)主管部門(mén)明確編制，定崗定員，嚴(yán)格控制。主要有公安派出所、法庭、土地管理所、工商所、稅務(wù)所等，一般以4人為宜，有的可以跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)按片設(shè)置。
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