財政省直管縣實施后，行政省直管縣隨即提上議事日程。近日，我們與衡陽市市縣兩級人大、公安、檢察、法院的領(lǐng)導(dǎo)座談，研討中發(fā)現(xiàn)，由于司法體制的特殊性，適應(yīng)行政省直管縣的司法體制改革面臨諸多障礙。

　　體制障礙

　　一是市級司法機關(guān)撤與留的障礙。

　　以司法審判為例，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條規(guī)定：“人民法院審判案件，實行兩審終審制。”第一審在基層法院（縣級人民法院），第二審在中級法院（市級人民法院）。第二十條規(guī)定：“中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：（一）危害國家安全案件；（二）可能判處無期徒刑、死刑的普通刑事案件；（三）外國人犯罪的刑事案件。”

　　調(diào)查中我們了解到，屬于兩審的案件，衡陽市每年在1400件左右，全省每年在三萬件以上。第二十條規(guī)定的三類案件尚屬保密，我們無法了解到具體數(shù)目。如適應(yīng)行政省直管縣的需要，撤去市中級人民法院，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條和第二十條規(guī)定的案件將全部涌向省高級人民法院，這是無論如何也難以承受的。

　　如保留市中級人民法院，就會出現(xiàn)如下兩種情況：第一種情況是市中級人民法院仍負(fù)責(zé)基層人民法院的二審，那么與現(xiàn)行的體制就沒有什么區(qū)別，行政省直管縣就是一句空話；第二種情況是市中級人民法院只負(fù)責(zé)城區(qū)人民法院的二審，不負(fù)責(zé)對縣基層人民法院的二審，如此，當(dāng)事人屬市的案件審判就有四級（區(qū)法院、市中院、省高院和最高院），當(dāng)事人屬縣的案件審判就只有三級（縣法院、省高院和最高院），當(dāng)同一案件涉及到市與縣，程序該如何走，就會發(fā)生混亂。

　　由于受各種因素干預(yù)的不一和訴訟成本的不一，對當(dāng)事人也不公平。所以說，這種構(gòu)想的司法體制是一種跛腳體制。

　　二是權(quán)力產(chǎn)生合法性的障礙。

　　行政省直管縣，首要的是解決權(quán)力產(chǎn)生合法性的問題。無論公檢法的任何一家，也無論市、縣司法系統(tǒng)內(nèi)部是何種關(guān)系，都是依據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，其主要行政首長經(jīng)選舉后任命（如檢察長、法院院長）或直接任命（如公安局長）的。實行行政省直管縣，如繼續(xù)由各縣（市）人大組成代表團，選舉市檢察院檢察長和市中級人民法院院長，則問題又回到原來的起點--實質(zhì)上的行政市管縣；如按行政省直管縣操作，各縣（市）人大不再參加市人大選舉，市公檢法對縣公檢法的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)則失去法理性基礎(chǔ)，市公檢法對縣公檢法辦案的干預(yù)則成了違法行為，而且，在體制上設(shè)置司法部門的違法，這是不可以想象的。

　　三是司法架構(gòu)特殊性產(chǎn)生的障礙。

　　財政省直管縣以后，縣擺脫市管轄的要求日益迫切。以公安為例，目前，國家對縣級公安在財政上實行的是三級（即中央財政、省財政和縣財政）保障，在財政上與市沒有任何關(guān)系，而縣公安局在人員編制上卻受制于市，市對縣的各項檢查、督察、明查暗訪又讓縣公安部門放不開手腳、動輒得咎。因此，縣級公安直屬省廳領(lǐng)導(dǎo)的要求強烈，而且，這也是省直管縣的一個必經(jīng)步驟。

　　如前所述，我們已經(jīng)論證了中級人民法院存在的必要性，而《中華人民共和國憲法》第三章第七節(jié)第一百三十五條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”這就十分明確地闡明了公檢法三家之間的關(guān)系。我們不能想象沒有審判的刑事拘留，也不能想象沒有監(jiān)督的司法，公檢法三家一存俱存、一亡俱亡，這是現(xiàn)代國家司法行政最起碼的要求。司法架構(gòu)的特殊性，決定了司法體制本身就是司法改革的一大障礙，跨過這道坎，還必須另辟蹊徑。

　　行政障礙

　　一是行政關(guān)系的障礙。

　　《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第一章第八條第六款規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會“選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”。依據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《公安機關(guān)組織管理條例》規(guī)定，市中級人民法院與縣基層法院的關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系，市人民檢察院與縣人民檢察院的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，市公安局與縣公安局之間的關(guān)系也是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

　　行政省直管縣后，市與縣（市）同為省直管的行政單位，市與縣（市）的關(guān)系成了平行關(guān)系，縣（市）與市不再存在行政隸屬關(guān)系，即使市比縣（市）高半級，也不能對縣（市）行使管轄權(quán)。與之相適應(yīng)，司法系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，再無存在的理由，這既與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，也與現(xiàn)實需求相悖，成為行政省直管縣，司法體制改革難以逾越的障礙。

　　二是編制與經(jīng)費的障礙。

　　行政省直管縣之前，司法機關(guān)辦案經(jīng)費略顯不足。再以縣公安局為例，由于有市公安局技術(shù)裝備和技術(shù)力量的支持，經(jīng)費雖有缺口，但問題不是很大。行政省直管縣后，縣級公安局連必需的DNA檢測設(shè)備都沒有，技術(shù)裝備投入需要加大；人員素質(zhì)相對較低，培訓(xùn)力度需要加大；沒有了市對縣的支持，獨立承擔(dān)案件增多。因此，如再沿襲過去的投入規(guī)模，經(jīng)費將嚴(yán)重不足。這是行政省直管縣出現(xiàn)的新情況--資源不能共用，信息技術(shù)不能共享。

　　在人員編制上，據(jù)了解，警力配置占轄區(qū)人口比率，全國是萬分之十，湖南是萬分之八，衡陽市是萬分之七點九，耒陽市是萬分之六，衡東縣則是萬分之四點三。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，警力配置占人口比率已達(dá)到萬分之十四。可見，在衡陽市，到了縣（市）一級，警力嚴(yán)重不足。行政省直管縣前，由于有市級公安局統(tǒng)一調(diào)配，協(xié)同作戰(zhàn)，尚可彌補這一缺陷。行政省直管縣以后，變成了各人自掃門前雪。由于任務(wù)加重，缺乏市級警力的支持、缺乏先進(jìn)刑偵技術(shù)人才，原來的編制將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際工作的需要，這也必將成為行政省直管縣的障礙。

　　構(gòu)想

　　1.打破地域界限，設(shè)立片區(qū)公檢法

　　在與市中級人民法院領(lǐng)導(dǎo)座談時，一提起審理案件，他們就頗感無奈。公檢法的婆婆太多，有黨委、政府、人大、政協(xié)和政法委；難度太大，各個方面的關(guān)系，扯不清，理還亂。比如說市中院要建房，這就涉及到規(guī)劃、國土、建設(shè)、人防、消防、自來水、電業(yè)、天然氣等職能部門，這些部門或多或少都有案子在法院，從而影響法院獨立辦案?？梢姡F(xiàn)有的司法體制，本身就存在弊病。

　　筆者設(shè)想，為避免現(xiàn)行司法體制的弊病，消除行政省直管縣，司法體制改革存在的諸多障礙，應(yīng)考慮撤去市級公檢法機關(guān)，打破地域界限，設(shè)立片區(qū)公檢法機關(guān)。以湖南為例，分別設(shè)立湘南、湘北、湘東、湘西和湘中片公檢法，每個片區(qū)負(fù)責(zé)二到三個原市級架構(gòu)行政區(qū)域的司法行政。

　　設(shè)立片區(qū)公檢法。一是減少了婆婆的干預(yù)，使公、檢、法真正形成三權(quán)鼎立的制衡機制。二是打破了地方保護(hù)主義，克服了人情風(fēng)、關(guān)系網(wǎng)對司法的干擾。三是解決了行政省直管縣、司法體制改革的難題。因此，設(shè)立片區(qū)公檢法，這應(yīng)當(dāng)是目前的最佳選擇。

　　2.理順行政關(guān)系

　　一是理順片區(qū)公檢法與省公檢法的關(guān)系。片區(qū)公檢法與省公檢法是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，片區(qū)公檢法財政由省財政支出，人員由省公檢法統(tǒng)一調(diào)配，直屬省公檢法領(lǐng)導(dǎo)，對省公檢法負(fù)責(zé)。

　　二是理順片區(qū)公檢法與縣（市）區(qū)公檢法的關(guān)系。片區(qū)公檢法與縣（市）區(qū)公檢法是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，縣（市）區(qū)公檢法財政仍實行中央、省、縣（市）區(qū)三級保障，人員主要通過招考，大學(xué)畢業(yè)生分配、調(diào)配等方式滿足需要。為避免因改革幅度過大引發(fā)的混亂，縣（市）區(qū)公檢法行政上仍歸當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，主要行政首長由地方人民代表大會選出，對人民代表大會負(fù)責(zé)。

　　片區(qū)公檢法與縣（市）區(qū)公檢法的關(guān)系，定位為指導(dǎo)關(guān)系，這樣有利于發(fā)揮縣（市）區(qū)公檢法的積極性，增強辦案的獨立性。

　　三是加強片區(qū)公檢法之間的人員流動。片區(qū)公檢法雖直屬省公檢法領(lǐng)導(dǎo)，人、財、物由上級掌控和調(diào)配。但片區(qū)公檢法坐落在一個地方，時間長了，也會出現(xiàn)各種糾葛，產(chǎn)生新的人情風(fēng)和關(guān)系網(wǎng)，這就有必要對片區(qū)公檢法人員實行合理流動。而片區(qū)公檢法直屬省公檢法領(lǐng)導(dǎo)，也為這種流動提供了可能。通過人員的流動，在減少司法腐敗的同時，還可以學(xué)習(xí)各片區(qū)辦案的經(jīng)驗，增長辦案人員的才干。

　　在經(jīng)費上，我們認(rèn)為，應(yīng)充分考慮行政省直管縣后，縣（市）區(qū)實際工作的需要，加大三級保障的力度，從而更好地完成打擊犯罪、保護(hù)人民的職責(zé)。

　　在編制上，我們認(rèn)為，在按國家規(guī)定的名額配齊外，還要根據(jù)各地的實際情況進(jìn)行合理調(diào)配。以治安為例，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)比經(jīng)濟落后地區(qū)案發(fā)率高，民風(fēng)強悍地區(qū)比民風(fēng)淳樸地區(qū)案發(fā)率高。衡陽市所轄耒陽市，民風(fēng)強悍，經(jīng)濟較發(fā)達(dá)，刑事發(fā)案率占衡陽市的1/3～1/4，命案占衡陽市1/3，曾經(jīng)一天發(fā)生三起命案，使得耒陽市公安局難以招架。衡東縣民風(fēng)淳樸，警力配置占人口比率雖低于耒陽市，卻相對清閑。因此，警力的配置也要因地制宜，不能一概而論。

　　3.修改現(xiàn)行法律

　　一是要刪除與行政省直管縣相矛盾的法律條文。如人民代表大會和地方各級人民政府組織法第二章第二十一條，第三章第四十八條，人民法院組織法第二章第二十二條第三款，人民檢察院組織法第三章第二十三條。

　　二是要修改容易產(chǎn)生歧義的法律條文。如憲法第三章第五節(jié)第九十七條，人民代表大會和地方各級人民政府組織法第二章第八條第七款。

　　三是要增加與行政省直管縣相適應(yīng)的法律條文。這里有大量的工作要做，由于行政省直管縣是全新的事物，各項法律均沒有涉及，這就需要對現(xiàn)行法律進(jìn)行全面疏理，使法律規(guī)定與行政省直管縣相適應(yīng)。

　　四是要對“市”作出準(zhǔn)確定位。明確市的職責(zé)、權(quán)限和法律地位。

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