衡陽“店門鎮(zhèn)之爭(zhēng)”提出了個(gè)新問題：縣究竟應(yīng)該由誰來“管”？如果行政上的分權(quán)和放權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)，在大多數(shù)問題上，沒有什么比鼓勵(lì)民眾妥善地自我管理更加明智的政府行為了。
2010年6月，湖南省衡陽市與下轄的衡山縣發(fā)生了一起圍繞一個(gè)相對(duì)富裕鎮(zhèn)的歸屬問題的“店門鎮(zhèn)之爭(zhēng)”，而當(dāng)?shù)匕傩盏膮⑴c更使之幾乎釀成嚴(yán)重的群體性事件。
雖然筆者一向主張國家的行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)重新回歸改革開放之前的三級(jí)體制，核心即所謂“省直管縣”，但若抽掉官員選拔及考核、政府績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督等一系列行政或政治層面的配套機(jī)制，在財(cái)稅領(lǐng)域里單兵突進(jìn)，結(jié)果不僅不會(huì)樂觀，可能還會(huì)更糟。
可以想象，對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地級(jí)市，在“市管縣”體制下，市對(duì)縣是有財(cái)力支持的。實(shí)行“省管縣”后，市級(jí)財(cái)政當(dāng)然就會(huì)認(rèn)為從此再?zèng)]有相應(yīng)的責(zé)任。因此，在某些財(cái)政配套資金問題上，原由市級(jí)財(cái)經(jīng)配套的部分，卻由于管理體制的改變而不能到位，反而加重了一些縣級(jí)財(cái)政的困難。同時(shí)，財(cái)政“省管縣”體制會(huì)使地級(jí)市產(chǎn)生強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，將所轄的富?？h改為區(qū)，同時(shí)千方百計(jì)把貧困縣踢出去——這就是“店門鎮(zhèn)之爭(zhēng)”的實(shí)質(zhì)。
為了避免湖南衡山“店門鎮(zhèn)之爭(zhēng)”這樣的鬧劇今后不再重演，“省直管縣”改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)十分明確：它必須是整體性的，而非簡(jiǎn)單的財(cái)稅單兵突進(jìn)。但這樣一來，又會(huì)立刻碰到一個(gè)新的棘手問題。
根據(jù)現(xiàn)代組織管理學(xué)的最基本原理，某一個(gè)層級(jí)（長(zhǎng)官）的管理半徑都是有限的。中國研究區(qū)域行政管理的專家普遍認(rèn)為，一個(gè)省管轄30個(gè)左右的縣、市，是最理想高效的模式，最多不應(yīng)該超過50個(gè)。我國目前有2700多個(gè)縣（含縣級(jí)市），也就是說平均每個(gè)省轄大約90個(gè)縣（市），已經(jīng)是理想管理狀態(tài)的兩倍。
要解決這個(gè)問題，似乎只有兩條出路：一種辦法是，根據(jù)理想的管理模式，將全國的省級(jí)行政區(qū)劃重新劃分，數(shù)量上增加一倍，達(dá)到60個(gè)左右；另一種辦法是，根據(jù)每個(gè)省的不同實(shí)際情況，有區(qū)別地采納不同行政層級(jí)管理模式，下轄縣的數(shù)量比較少的省推行“省管縣”，反之則繼續(xù)保持現(xiàn)有的“市管縣”模式。
但在我看來，上述這兩種辦法都是不足取的。前者嚴(yán)重忽略了省域的自然、歷史和文化傳統(tǒng)，是一種教條主義思維模式，一旦執(zhí)行起來必將演化為典型的“折騰”，后果就像當(dāng)年的大躍進(jìn)一般叵測(cè)難料；而后者則將國家的整個(gè)行政管理體系置于邏輯上的混亂狀態(tài)之中，同樣會(huì)滋生許多新的矛盾。
解決這個(gè)問題的真正出路其實(shí)不在于如何提高“管”的水平和效率，而恰恰需要反其道而行之，即怎樣學(xué)會(huì)“不管”。
如果我們想要將縮小行政層級(jí)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員、提高政府服務(wù)水平的目標(biāo)落到實(shí)處，那么即使完成了行政“省管縣”的改革，也只是一個(gè)搭建了一個(gè)表面的組織架構(gòu)而已。改革的真正的核心應(yīng)該是分權(quán)，即明確省與縣之間的權(quán)力、責(zé)任邊界，要在分權(quán)的基礎(chǔ)上給縣充分放權(quán)。讓省、市、縣分別專心致志地去做好各自應(yīng)該做的事。
說到底，將目前實(shí)行的“市管縣”改革為“省管縣”，最終目的無非是把縣“管”得更好。那么，縣究竟應(yīng)該由誰來“管”？如果行政上的分權(quán)和放權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)，我相信，在大多數(shù)問題上，沒有什么比鼓勵(lì)民眾妥善地自我管理更加明智的政府行為了。
