[摘　要]當(dāng)前,省管縣體制改革已成為我國地方行政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。省管縣的前提條件主要有:廣泛的改革共識(shí),適當(dāng)?shù)墓芾矸?必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),較好的技術(shù)保障,充分的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。以區(qū)域面積、縣市數(shù)量、人均GDP、市場(chǎng)化指數(shù)、電子政務(wù)水平、高速公路密度、擴(kuò)權(quán)縣(市)比例和已擴(kuò)權(quán)月數(shù)為量化指標(biāo),利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)除港澳臺(tái)、直轄市及海南省以外的26個(gè)省區(qū)進(jìn)行聚類研究,最終可以把26個(gè)省區(qū)分成六類。在改革過程中,條件成熟的省區(qū),可實(shí)現(xiàn)率先突破,形成榜樣示范;條件不太成熟的省區(qū),可努力創(chuàng)造條件,進(jìn)行積極探索;條件還不允許的省區(qū),則可等待時(shí)機(jī)成熟。

　　[關(guān)鍵詞]省管縣;改革;聚類;地方政府體制;行政區(qū)劃

　　新中國成立六十多年來,我國的省、市、縣府際關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。府際關(guān)系的每一次重大變革,都是一系列利益相關(guān)者博弈而成的制度網(wǎng)絡(luò)的重塑過程。截至2009年底,受"海南方向"和"浙江經(jīng)驗(yàn)"的啟發(fā),全國已有23個(gè)省和自治區(qū)開展了以財(cái)政省管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為主要內(nèi)容的省管縣改革試點(diǎn)。因?yàn)楦魇^(qū)的經(jīng)濟(jì)、管理、政治、技術(shù)等條件存在著很大的差異,所以改革的實(shí)踐形態(tài)、發(fā)展路徑以及成敗得失都有所不同。也就是說,省管縣改革受"嵌入"于其中的制度環(huán)境的深刻影響。在原有制度互補(bǔ)與依賴關(guān)系的解除以及新制度網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)過程中,改革不可避免地需要"切一刀",但成功的改革絕不能"一刀切"。目前,理論界提出了經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展程度、電子政務(wù)、交通條件、干部素質(zhì)、政策支持、理論研究等方面的改革條件[12][3]137140,然而,已有研究大都只是在定性層面上進(jìn)行探討,尚未能利用相應(yīng)的變量或可量化的工具對(duì)全國各省區(qū)的具體情況進(jìn)行詳細(xì)刻畫與客觀分類。本文擬在深入探索省管縣改革條件的基礎(chǔ)上,借助于量化指標(biāo),利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)我國除港澳臺(tái)、直轄市及海南省以外的26個(gè)省區(qū)進(jìn)行聚類研究,從而為中央多次強(qiáng)調(diào)的"有條件的地方"作出理論解釋,并為省管縣改革的分類推進(jìn)提供客觀依據(jù)。

　　一、省管縣的前提條件

　　20世紀(jì)80年代初期開始廣泛推行的市管縣體制非但沒有產(chǎn)生預(yù)期的績效,反而因?yàn)轶w制機(jī)制的扭曲而派生出大量的弊端[4][5]45。當(dāng)前,省管縣改革已經(jīng)成為推動(dòng)縣域發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要舉措,也是減少行政層級(jí)、提高行政效能的迫切需要,更是消除城市泛化、促進(jìn)合理布局的關(guān)鍵手段。不過,最近二十多年的行政實(shí)踐已經(jīng)固化了市管縣體制,因此,改革必將面臨諸多障礙。我們只能在有條件的地方先行探索,沒有條件的地方創(chuàng)造條件,并利用漸進(jìn)的方法實(shí)施增量改革,有計(jì)劃、有步驟地分類推進(jìn),逐步減少行政層級(jí)。在總體上,省管縣的前提條件主要包括以下幾個(gè)方面:

　　1.廣泛的改革共識(shí)。目前,全國283個(gè)地級(jí)市中已有269個(gè)市實(shí)行市管縣、代管縣級(jí)市體制,占地級(jí)市總數(shù)的95%,這些地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的縣(市)則占全國縣(市)總數(shù)的77.1%。市管縣體制在省縣之間"契入"了一個(gè)實(shí)質(zhì)性管理層,導(dǎo)致了三種"漏斗效應(yīng)":財(cái)政漏斗、權(quán)力漏斗與效率漏斗[6],已遭到越來越多人的反對(duì)。2005年6月,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革會(huì)議上明確提出,具備條件的地方可以推進(jìn)"省直管縣"的試點(diǎn)。隨后,在我國的"十一五規(guī)劃"、黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2009年和2010年中央一號(hào)文件中,中央多次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)省管縣改革。這表明,中央對(duì)省管縣改革的態(tài)度已經(jīng)十分明確。同時(shí),理論界對(duì)省管縣改革的目標(biāo)與前景大都比較認(rèn)同,廣大機(jī)關(guān)干部對(duì)這一改革也表現(xiàn)出了極大的政治熱情,普遍持歡迎態(tài)度[1][3]150。然而,省管縣改革依然會(huì)面臨不小的阻力。這項(xiàng)改革是一次規(guī)模宏大的政府改革,牽涉數(shù)以萬計(jì)官員的切身利益,其困難程度顯而易見。改革中所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革、人員調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放,將主要考驗(yàn)地級(jí)市政府及其官員的承受能力、省級(jí)政府的調(diào)控與監(jiān)管能力、縣級(jí)政府的管理與服務(wù)能力。所以,必須有效解決部分官員害怕失去既得利益的抵觸心理以及擔(dān)心改革風(fēng)險(xiǎn)的猶豫心態(tài),在中央與地方、政府與社會(huì)之間達(dá)成廣泛的改革共識(shí)。

　　2.適當(dāng)?shù)墓芾矸?。從世界多?shù)國家的情況來看,減少行政層級(jí)、實(shí)現(xiàn)扁平化管理已經(jīng)成為行政改革的共同趨勢(shì)。根據(jù)對(duì)世界上217個(gè)國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì),地方不分政區(qū)的有13個(gè),實(shí)行一級(jí)制的有53個(gè),二級(jí)制的有92個(gè),三級(jí)制的有51個(gè),二級(jí)制與三級(jí)制合計(jì)為143個(gè),占65.9%,實(shí)行四級(jí)及以上的只有8個(gè),僅占3.7%[7]264265。然而,要在中國壓縮行政層級(jí)實(shí)行省管縣體制,在省、市、縣數(shù)量既定的情況下,就勢(shì)必會(huì)要增加省級(jí)政府的管理幅度。2007年底,我國除港澳臺(tái)外的31個(gè)省、市、自治區(qū)中,有283個(gè)地級(jí)市、30個(gè)自治州、368個(gè)縣級(jí)市、1635個(gè)縣(自治縣、旗、特區(qū)、林區(qū))、68個(gè)直轄市下轄區(qū)。也就是說,如果完全實(shí)行省管縣的體制,31個(gè)省級(jí)政府將直管2384個(gè)下級(jí)政府,平均管理幅度為76.9個(gè)。就目前的政府職能與技術(shù)保障而言,這一管理幅度在總體上超出了省級(jí)政府的調(diào)控與監(jiān)管能力。當(dāng)然,不同省區(qū)的差異很大,比如寧夏只有18個(gè)縣、市,而四川有159個(gè)縣、市。另外,還應(yīng)考慮的一個(gè)幅度問題是區(qū)域面積與版圖分布。我國內(nèi)地31個(gè)省區(qū)的平均面積達(dá)到31萬平方公里,相當(dāng)于一個(gè)中等國家的規(guī)模。甘肅的區(qū)域面積約為43萬平方公里,但其版圖分布過于狹長,也不太利于省管縣。所以綜合起來看,管理幅度要適當(dāng),既是指省級(jí)政府直管的下屬政府?dāng)?shù)量要適度(一般認(rèn)為50個(gè)左右為宜),又是指省級(jí)區(qū)域面積和版圖分布要盡可能的恰當(dāng)。

　　3.必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新中國成立初期興起的市管縣主要是為解決大城市蔬菜、副食品供應(yīng)而設(shè)置的,并無"帶"縣之意。20世紀(jì)80年代初以來,基于"以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展"的設(shè)想,我國開始普遍推行市管縣體制。然而,在集聚為主、擴(kuò)散為輔、溢出為負(fù)的工業(yè)化初期和中期,區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)首先會(huì)向城市集中,而此時(shí)利用行政手段強(qiáng)制城市帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展,不僅違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律,不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo),而且在體制上給"市刮縣"、"市卡縣"提供了機(jī)會(huì),導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府幾乎是無所不管的全能主義者,省級(jí)政府直接管理幾十個(gè)甚至上百個(gè)縣(市)是很困難的。在此背景下,政府不得不以增加行政層級(jí)、減少管理幅度來減輕工作負(fù)荷。1992年以后,我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得以確立,市場(chǎng)化程度也得到了迅速提高。與此相適應(yīng),政府主導(dǎo)型的資源配置方式逐步被市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用所代替,經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合逐漸取代了縱向的權(quán)力傳承,形成了較為自由分散的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。打破市管縣體制,恰好可以為縣(市)的發(fā)展提供新的契機(jī),按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自愿、分工與協(xié)作的基本原則,建立更廣泛的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的發(fā)展路徑。也就是說,市場(chǎng)化改革的不斷深入、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的不斷擴(kuò)大已對(duì)省管縣提出了越來越強(qiáng)的要求,而這種內(nèi)在需求恰恰就是省管縣改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和基礎(chǔ)。同時(shí),越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),政府支付改革成本的能力就越強(qiáng),社會(huì)承受改革震蕩的空間也越大。為防止原來市管縣體制下市與市之間的行政壁壘轉(zhuǎn)化成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘,政府的經(jīng)濟(jì)職能必須進(jìn)行徹底轉(zhuǎn)變。

　　4.較好的技術(shù)保障。省管縣意味著管理層次得到了壓縮,所以管理幅度就相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了。管理幅度擴(kuò)大以后,省級(jí)政府能否有效管理?要解決這一問題,除了通過劃小省級(jí)區(qū)域面積、增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量的方法外,還可以依托發(fā)達(dá)的信息技術(shù)與便捷的交通設(shè)施。隨著電子政務(wù)的普及,我國上下級(jí)地方政府以及各職能部門之間的網(wǎng)絡(luò)溝通已經(jīng)初具規(guī)模,并日趨完備。根據(jù)有關(guān)研究,2006年省級(jí)政府網(wǎng)站整體建設(shè)水平已經(jīng)達(dá)到了互動(dòng)階段,用戶可以通過網(wǎng)站下載各種辦事表格,并通過領(lǐng)導(dǎo)信箱、留言簿/論壇、業(yè)務(wù)咨詢窗口等各種渠道向政府部門反饋和詢問各種問題[8]101102。與此同時(shí),便捷的交通也可以大大縮短省與縣(市)在時(shí)間、空間和心理上的距離。2008年底,我國公路總里程達(dá)373.02萬公里。其中,高速公路6.03萬公里,一級(jí)公路5.42萬公里,二級(jí)公路28.52萬公里,三級(jí)公路37.42萬公里,四級(jí)公路200.46萬公里,等外公路95.16萬公里。全國公路密度為38.86公里/百平方公里,比上年末提高1.53公里/百平方公里[9]。

　　5.充分的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。近年來,市管縣體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛陸續(xù)引起中央和許多省區(qū)的關(guān)注。1988年,海南利用建省之際,一步到位地實(shí)行了省直接管理市縣的體制,這被人們稱之為"海南方向"。而浙江省長期以來的財(cái)政省管縣、四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和一輪擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革被稱之為縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的"浙江經(jīng)驗(yàn)"[10]。截至2009年底,既沒有進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革,也沒有進(jìn)行財(cái)政省管縣的省區(qū)只有內(nèi)蒙古、西藏、新疆、廣西等四個(gè)自治區(qū)。從實(shí)施情況來看,各地改革的方法與步驟各有特點(diǎn):浙江、海南等省在已有財(cái)政省管縣和人事省直管的基礎(chǔ)上,下放事權(quán),擴(kuò)大縣(市)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán);湖南、安徽等省首先進(jìn)行財(cái)政省管縣改革,再擴(kuò)大縣(市)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán),或是進(jìn)一步改革人事權(quán);黑龍江、湖北等省首先進(jìn)行事權(quán)改革,擴(kuò)大縣(市)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán),再進(jìn)行財(cái)政體制改革;河南、吉林等省則同時(shí)推行財(cái)權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán),甚至人事權(quán)改革。然而,因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到位、制度不配套、對(duì)接不落實(shí)、關(guān)系沒理順等原因,試點(diǎn)中依然存在諸多問題,應(yīng)進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn),總結(jié)教訓(xùn)。

　　二、量化指標(biāo)及聚類結(jié)果

　　根據(jù)以上條件,我們選取區(qū)域面積、縣市數(shù)量、人均GDP、市場(chǎng)化指數(shù)、電子政務(wù)水平、高速公路密度、擴(kuò)權(quán)縣(市)比例、已擴(kuò)權(quán)月數(shù)等八個(gè)量化指標(biāo)。區(qū)域面積和縣市數(shù)量主要用來反映省管縣視域下省級(jí)政府的管理幅度;人均GDP與市場(chǎng)化指數(shù)主要用來衡量各個(gè)省區(qū)省管縣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);電子政務(wù)水平與高速公路密度主要用來衡量省管縣的技術(shù)保障;擴(kuò)權(quán)縣(市)比例與已擴(kuò)權(quán)月數(shù)則主要反映省管縣改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的積累。本文沒有單獨(dú)列舉變量來衡量各個(gè)省區(qū)的改革共識(shí)問題,主要是因?yàn)?第一,中央政府對(duì)省管縣改革的態(tài)度已比較明確,下一步的改革探索將主要取決于各省區(qū)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的膽識(shí)與氣魄。第二,已有調(diào)查表明,大部分縣(市)政府對(duì)省管縣持贊成態(tài)度,改革的阻力主要來自地市級(jí)政府。第三,各個(gè)省區(qū)的改革共識(shí)實(shí)際上已經(jīng)在其他客觀指標(biāo)上得到了部分體現(xiàn),比如人均GDP和市場(chǎng)化指數(shù)高的省區(qū)往往改革意識(shí)比較強(qiáng);區(qū)域面積小、縣市數(shù)量少、電子政務(wù)水平高、交通發(fā)達(dá)的省區(qū)比較容易取得改革共識(shí);擴(kuò)權(quán)縣(市)比例高和擴(kuò)權(quán)時(shí)間長本身就意味著這個(gè)省區(qū)已經(jīng)取得了較大的改革共識(shí)。具體來看,各個(gè)量化指標(biāo)及其數(shù)據(jù)來源如下:

　　1.區(qū)域面積。近年來,我國省級(jí)行政區(qū)劃比較穩(wěn)定,區(qū)域面積基本保持不變。本文所用的26個(gè)省區(qū)的區(qū)域面積數(shù)據(jù)來自《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2008)》[11]。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:26個(gè)省區(qū)中面積最小的是寧夏,約為6.6萬平方公里;最大的是新疆,約為166萬平方公里;26個(gè)省區(qū)的區(qū)域面積均值為36.49萬平方公里,標(biāo)準(zhǔn)差為40.08。

　　2.縣市數(shù)量。為反映省管縣視域下的省級(jí)政府管理幅度,縣市數(shù)量指標(biāo)既包括了縣、自治縣(旗)、縣級(jí)市、林區(qū)(湖北1個(gè))、特區(qū)(貴州2個(gè)),又包括了地級(jí)市和副省級(jí)市的數(shù)量。這一指標(biāo)并不包括市轄區(qū)數(shù)量,因?yàn)榧词故窃谑」芸h體制下,市轄區(qū)也屬于所在市直管。需要提醒的是,我們暫不考慮"較大的市"和自治州可能會(huì)轄縣的數(shù)量。26個(gè)省區(qū)縣市數(shù)量的數(shù)據(jù)乃是根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2008)》[11]整理得出的。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:26個(gè)省區(qū)中轄縣市數(shù)量最少的為寧夏,僅18個(gè);轄縣市數(shù)量最多的是四川,為159個(gè);26個(gè)省區(qū)所轄縣市數(shù)量的均值為87.62,標(biāo)準(zhǔn)差為30.89。

　　3.人均GDP。人均GDP是指在一定時(shí)期內(nèi)(通常為一年),一個(gè)國家或地區(qū)生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務(wù)的人均凈增加值。它常被用來衡量一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合水平,是宏觀經(jīng)濟(jì)中最受關(guān)注的統(tǒng)計(jì)數(shù)字之一。本文用來反映各個(gè)省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的人均GDP數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2008)》[12]。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:人均GDP最小的省份是貴州,僅為6835元;最高的省份是浙江,達(dá)到37128元;26個(gè)省區(qū)的人均GDP均值為18355.73元,標(biāo)準(zhǔn)差為7907.52。

　　4.市場(chǎng)化指數(shù)。為了對(duì)我國各省、直轄市、自治區(qū)的市場(chǎng)化相對(duì)進(jìn)程作出判斷,樊綱等人建立了"中國各地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程相對(duì)指數(shù)",用比較的方法從政府與市場(chǎng)的關(guān)系、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度、要素市場(chǎng)的發(fā)育程度、市場(chǎng)中介組織發(fā)育和法律制度環(huán)境等方面,對(duì)各省、直轄市、自治區(qū)的市場(chǎng)化程度進(jìn)行了測(cè)度[13]。本文所用的26個(gè)省區(qū)的市場(chǎng)化指數(shù)就來源于這份《中國市場(chǎng)化指數(shù)---各地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程2006年報(bào)告》。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:市場(chǎng)化指數(shù)最高的是廣東,達(dá)到10.06;最低的為西藏,僅為2.50;26個(gè)省區(qū)市場(chǎng)化指數(shù)的均值是6.23,標(biāo)準(zhǔn)差為1.83。

　　5.電子政務(wù)水平。我們選取省級(jí)政府網(wǎng)站的測(cè)評(píng)得分來度量26個(gè)省區(qū)的電子政務(wù)水平,這一測(cè)評(píng)得分來自《中國電子政務(wù)研究報(bào)告(2006年)》[8]245。在總體上,我國省級(jí)政府電子政務(wù)還處于較差水平。具體來看,在與信息公開有關(guān)的指標(biāo)上,如政府公告、新聞上網(wǎng)、基本介紹、招商政策等方面,多數(shù)省級(jí)網(wǎng)站能夠達(dá)到良好水平;在與互動(dòng)交流有關(guān)的指標(biāo)上,省級(jí)政府網(wǎng)站一般能夠做到提供政府郵箱服務(wù)和網(wǎng)上監(jiān)督渠道,但反饋質(zhì)量很低;在與網(wǎng)上辦事相關(guān)的指標(biāo)上,如在線申報(bào)、在線審批和進(jìn)度查詢等方面,省級(jí)政府網(wǎng)站做得比較差。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:26個(gè)省區(qū)中省級(jí)政府網(wǎng)站測(cè)評(píng)得分最低的是寧夏,僅1.32分;得分最高的是安徽,為6.11分;26個(gè)省區(qū)省級(jí)政府網(wǎng)站得分的均值是3.98,標(biāo)準(zhǔn)差為1.17。

　　6.高速公路密度。高速公路密度是指單位面積的高速公路里程數(shù),也就是某一區(qū)域的高速公路總里程數(shù)除以區(qū)域總面積。26個(gè)省區(qū)的高速公路總里程數(shù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2008)》[12],區(qū)域面積數(shù)據(jù)來自《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2008)》[11]。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:26個(gè)省區(qū)中只有西藏還沒有高速公路,其密度為0;高速公路密度最高的是江蘇,為356公里/平方公里;26個(gè)省區(qū)高速公路密度的均值是111.23公里/平方公里,標(biāo)準(zhǔn)差為93.51。

　　7.擴(kuò)權(quán)縣(市)比例。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是省管縣改革的重要過渡形式。擴(kuò)權(quán)縣(市)比例是指進(jìn)行擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)的縣(市)占所有縣、自治縣(旗)、縣級(jí)市、林區(qū)和特區(qū)的比例。為了得到這一數(shù)據(jù),我們首先找到已進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革省區(qū)的相關(guān)文件,統(tǒng)計(jì)出擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)的數(shù)量(截至2009年5月底),然后根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2008)》整理出各省區(qū)的縣、自治縣(旗)、縣級(jí)市、林區(qū)和特區(qū)的數(shù)量,并最后計(jì)算出擴(kuò)權(quán)縣(市)的比例。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:貴州、江西、青海、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆等八個(gè)省區(qū)的擴(kuò)權(quán)縣(市)比例為0,也即還沒有進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn);福建、廣東、黑龍江、湖南、吉林、江蘇、浙江等七個(gè)省的擴(kuò)權(quán)縣(市)比例為1,也即擴(kuò)權(quán)改革已推廣到全省各個(gè)縣(市);26個(gè)省區(qū)擴(kuò)權(quán)縣(市)比例的均值是0.43,標(biāo)準(zhǔn)差為0.42。

　　8.已擴(kuò)權(quán)月數(shù)。已擴(kuò)權(quán)月數(shù)是指從擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)開始直到2009年5月之間的月份數(shù)。全國大部分省區(qū)是在有關(guān)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等文件中首次提出要進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)的。然而,文件發(fā)布與擴(kuò)權(quán)改革實(shí)踐之間可能會(huì)存在一定的時(shí)間差。本文對(duì)已擴(kuò)權(quán)月數(shù)的處理方法如下:(1)如果在有關(guān)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等文件中提出擴(kuò)權(quán)改革后一年內(nèi)就在實(shí)踐中開展擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)的,就以第一次文件發(fā)布之日起計(jì)算;(2)如果在有關(guān)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等文件中提出擴(kuò)權(quán)改革后一年內(nèi)并沒有在實(shí)踐中開展擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)的,則以實(shí)踐中擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)之日起計(jì)算;(3)有的省份至今已開展了好幾輪擴(kuò)權(quán)改革,已擴(kuò)權(quán)月數(shù)就從第一輪啟動(dòng)時(shí)開始計(jì)算。數(shù)據(jù)及其描述性統(tǒng)計(jì)顯示:貴州、江西、青海、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆等八個(gè)省區(qū)的已擴(kuò)權(quán)月數(shù)為0,也即還沒有進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn);已擴(kuò)權(quán)月數(shù)最高的是浙江,達(dá)到203個(gè)月;已擴(kuò)權(quán)月數(shù)的均值是36.77,標(biāo)準(zhǔn)差為42.92。

　　利用這八個(gè)量化指標(biāo),接下來進(jìn)行聚類研究。聚類分析是一種探索性的統(tǒng)計(jì)分析方法,其實(shí)質(zhì)是按照變量間距離的遠(yuǎn)近將數(shù)據(jù)分成若干個(gè)類別,使類別內(nèi)數(shù)據(jù)的差異盡可能小,而類別外數(shù)據(jù)的差異盡可能大。按照方法原理來區(qū)分,經(jīng)典的聚類大致可以分為兩類:層次聚類法(hierarchicalclustering)和非層次聚類法(non2hierarchicalclustering)。近年來發(fā)展出的一系列智能聚類方法則可以被歸為一個(gè)新類別[14]237。本文選擇層次聚類法進(jìn)行聚類分析,選取的26個(gè)省區(qū)是指除去港澳臺(tái)、四個(gè)直轄市以及在建省之初就實(shí)行省管縣體制的海南以外的其他省和自治區(qū),即:安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、青海、山東、山西、陜西、四川、云南、浙江、廣西、內(nèi)蒙古、寧夏、西藏、新疆。通過對(duì)數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),八個(gè)量化指標(biāo)的數(shù)量級(jí)各不相同,均值從最小的0.43到最大的18355.73,標(biāo)準(zhǔn)差則從最小的0.42到最大的7907.52。這說明各量化指標(biāo)的數(shù)據(jù)量綱之間存在很大的差異性。為了清除各指標(biāo)數(shù)據(jù)大小對(duì)聚類結(jié)果產(chǎn)生的影響,需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。在聚類分析過程中,本文對(duì)所有數(shù)據(jù)都標(biāo)準(zhǔn)化為Z評(píng)分。

　　利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件的分析,并結(jié)合相關(guān)理論綜合判斷,本文把全國26個(gè)省區(qū)分成了六類,八個(gè)量化指標(biāo)都通過了0.05水平上的顯著性檢驗(yàn)(表1)。這六類的總體特征可以描述如下(各指標(biāo)均值見表2):

　　第一類:管理幅度過大(主要是縣市數(shù)量太多)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、技術(shù)保障弱、前期試點(diǎn)不充分的省區(qū),包括江西、陜西、貴州、安徽、河北、河南、四川、云南、甘肅、廣西、山西。這類省區(qū)需要加倍努力后(包括行政區(qū)劃改革),才有可能順利推進(jìn)省管縣改革。

　　第二類:管理幅度適中、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、技術(shù)保障中等、前期試點(diǎn)較充分的省區(qū),包括湖北、湖南、黑龍江、吉林、福建、遼寧。這類省區(qū)稍加努力后就可以不斷創(chuàng)造條件,漸進(jìn)有序地推進(jìn)省管縣改革。

　　第三類:管理幅度不大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、技術(shù)保障強(qiáng)、前期試點(diǎn)較充分的省區(qū),包括廣東、山東、江蘇。這類省區(qū)的客觀條件已趨成熟,鼓勵(lì)進(jìn)一步探索省管縣改革。

　　第四類:管理幅度過大(主要是區(qū)域面積太大)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、技術(shù)保障很弱、擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)尚未展開的省區(qū),包括內(nèi)蒙古、新疆、青海、西藏。這類省區(qū)的改革條件還遠(yuǎn)未具備,等條件成熟并進(jìn)行區(qū)劃改革后方可推進(jìn)省管縣體制改革。

　　第五類:管理幅度小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、技術(shù)保障強(qiáng)、前期試點(diǎn)很充分的省區(qū),即浙江省。浙江省的客觀條件已成熟,可以率先減少行政層級(jí),實(shí)現(xiàn)全面的省管縣體制。

　　第六類:管理幅度很小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、技術(shù)保障弱、擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)未展開但財(cái)政體制已實(shí)現(xiàn)直管的省區(qū),即寧夏回族自治區(qū)。寧夏的客觀條件還沒有完全具備,但地方領(lǐng)導(dǎo)人已在有意識(shí)地培養(yǎng)改革共識(shí)。所以,在寧夏率先實(shí)現(xiàn)全面省管縣體制改革,也并非沒有可能。

　　三、結(jié)論與政策建議

　　中國改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)就是漸進(jìn)式增量改革,把長遠(yuǎn)謀劃與階段安排緊密結(jié)合,分類實(shí)施,逐步推進(jìn)。本文認(rèn)為,省管縣的前提條件主要包括以下五個(gè)方面:一是廣泛的改革共識(shí),二是適當(dāng)?shù)墓芾矸?三是必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),四是較好的技術(shù)保障,五是充分的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。為了根據(jù)相關(guān)條件對(duì)全國各省區(qū)進(jìn)行科學(xué)分類,本文選取區(qū)域面積、縣市數(shù)量、人均GDP、市場(chǎng)化指數(shù)、電子政務(wù)水平、高速公路密度、擴(kuò)權(quán)縣(市)比例、已擴(kuò)權(quán)月數(shù)等八個(gè)量化指標(biāo),利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)除港澳臺(tái)、直轄市以及海南省以外的26個(gè)省區(qū)進(jìn)行了聚類分析,最終把26個(gè)省區(qū)分成了六類。在改革過程中,條件成熟的省區(qū)可實(shí)現(xiàn)率先突破,形成榜樣示范;條件不太成熟的省區(qū)可努力創(chuàng)造條件,進(jìn)行積極探索;條件還不允許的省區(qū)則可等待時(shí)機(jī)成熟,稍后開展改革。

　　在西方國家,根據(jù)地方與中央關(guān)系緊密程度的不同,地方政府在政治上的意義主要有兩種:一是分權(quán)(decentralization),二是分治(deconcentralization)。前者是"分割性的地方分權(quán)",后者是"分工性的地方分權(quán)"[15]7。實(shí)際上,無論是哪個(gè)國家,只有適合本國政治生態(tài)的體制,才是最好的地方政府體制。改革不怕慢,就怕站,更怕瞎折騰。我們不能兩眼緊盯著省管縣改革目標(biāo)而隨意地闊步前行,簡(jiǎn)單地把上次改革的成果又當(dāng)成這次改革的對(duì)象。具體的政策建議如下:

　　1.明確未來愿景,大力培育改革共識(shí)。愿景是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員共同的發(fā)自內(nèi)心的意愿,這種意愿不是一種抽象的東西,而是能夠激發(fā)公務(wù)人員為黨和政府作出奉獻(xiàn)的具體任務(wù)或使命。筆者認(rèn)為,省管縣改革的總體愿景可以設(shè)定為:減少層級(jí),強(qiáng)化縣政,市縣協(xié)調(diào),人民滿意。減少層級(jí)是指地方行政層級(jí)從省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)槭?市(縣)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí);強(qiáng)化縣政是指加強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)建設(shè),并提升縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力;市縣協(xié)調(diào)是指大中城市和縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要兼顧效率和公平,實(shí)現(xiàn)互利互補(bǔ)與合作共贏;人民滿意是指改革過程和最終結(jié)果都要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益。在這個(gè)意義上,省管縣改革只是手段,改革的進(jìn)程不能偏離愿景和目標(biāo)的指引。在實(shí)踐中,不應(yīng)本末倒置,不管條件是否具備,目標(biāo)能否達(dá)成,盲目地推進(jìn)改革。

　　2.改革行政區(qū)劃,合理調(diào)整省縣規(guī)模。這項(xiàng)工作可從以下幾個(gè)方面漸進(jìn)展開:(1)適度增加直轄市數(shù)量。(2)逐步劃小面積過大省區(qū),并對(duì)版圖分布過于狹長的省區(qū)進(jìn)行調(diào)整,逐步增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量到50個(gè)左右。(3)積極探索新的設(shè)市模式。除有條件地重啟切塊設(shè)市和整縣改市外,積極探索縣轄市體制,培育和發(fā)展中小城市。(4)漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)。一部分發(fā)達(dá)縣(市)可以遵照相關(guān)條件升格為地級(jí)市,并劃入周邊個(gè)別縣(市)作為市轄區(qū);通過定量計(jì)算,適當(dāng)合并規(guī)模過小的縣(市),擴(kuò)大縣域管理規(guī)模;為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間,部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調(diào)整為市轄區(qū),或依然保留為"較大的市"下屬的縣。

　　3.完善市場(chǎng)機(jī)制,徹底轉(zhuǎn)變政府職能。我國總體市場(chǎng)化程度已高位趨穩(wěn),但各省區(qū)之間的市場(chǎng)化程度還存在較大的差異,還需要不斷健全和完善市場(chǎng)機(jī)制,并在此基礎(chǔ)上徹底轉(zhuǎn)變政府職能。否則,在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘,很可能會(huì)演變成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘,其后果將更為嚴(yán)重。而且,省級(jí)政府一方面可能面臨管不過來的困境,另一方面又有可能產(chǎn)生"省刮縣"的沖動(dòng)。因此,轉(zhuǎn)變政府職能是省管縣體制改革成功的關(guān)鍵。目前,應(yīng)著力做好三方面工作:一是政府職能有"越位"的需"退位",二是政府職能有"缺位"的要"到位",三是政府職能有"錯(cuò)位"的應(yīng)"正位"。

　　4.強(qiáng)化技術(shù)保障,充分形成條件支撐。行政層級(jí)過多,政府容易成為缺乏回應(yīng)性和創(chuàng)造力的"政治蝸牛",而發(fā)達(dá)的信息技術(shù)與交通條件可以為扁平化管理創(chuàng)造良好的技術(shù)條件。在世界各國積極提倡的"信息高速公路"的五個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域中,電子政務(wù)一直被許多發(fā)展中國家列為第一位。目前,推動(dòng)政府工作的自動(dòng)化、電子化和網(wǎng)絡(luò)化已是大勢(shì)所趨。為與省管縣改革相配套,有必要進(jìn)一步加強(qiáng)我國的電子政務(wù)建設(shè),并借此重塑政府流程。同時(shí),為有效地縮短省與縣(市)之間的時(shí)空與心理距離,還需要進(jìn)一步改善交通運(yùn)輸條件,形成"N小時(shí)交通圈",盡可能地縮短各縣(市)到省會(huì)城市的路途時(shí)間。

　　5.積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),逐步推進(jìn)體制改革。省管縣改革可以沿著以下幾個(gè)步驟漸進(jìn)有序地展開:第一,財(cái)政省管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn);第二,將財(cái)政省管縣、擴(kuò)權(quán)縣推廣到大部分縣(市);第三,選擇一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣(市)由省全面直管;第四,選擇條件成熟的省區(qū)對(duì)省管縣全面試點(diǎn);第五,在全國推進(jìn)省管縣及其相應(yīng)的配套改革。對(duì)于大部分省區(qū)而言,省管縣改革的前兩個(gè)步驟可以在"十一五"期間基本完成。在"十一五"末和"十二五"期間,可以首先鼓勵(lì)有條件的地方選擇一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣(市)由省全面直管,然后選擇條件成熟的省區(qū)對(duì)省管縣全面試點(diǎn)。"十三五"期間,可逐步在全國推進(jìn)省管縣,并完善相應(yīng)的配套改革。這樣,正好到2020年基本完成省管縣改革,建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的具有中國特色的行政管理體制。