內(nèi)容摘要：新一屆政府上任伊始，便正式提出了建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的目標(biāo)，這是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要發(fā)展。創(chuàng)新型政府的主要特征，就是政府部門將創(chuàng)造性的改革作為提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益的基本手段。政府創(chuàng)新的主要目標(biāo)是：民主，法治，責(zé)任，服務(wù)，優(yōu)質(zhì)，效益，專業(yè)，透明，廉潔。這些目標(biāo)體現(xiàn)了政府創(chuàng)新的五個(gè)必然趨勢(shì)：從管制政府走向服務(wù)政府，從全能政府走向有限政府，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)，從統(tǒng)治走向治理。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府創(chuàng)新取得了顯著的成就，但仍面臨著重重阻力和阻礙。如創(chuàng)新動(dòng)力不足，創(chuàng)新主體的可持續(xù)性不足，不少創(chuàng)新帶有“政治秀”意味，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大，舊觀念的束縛等。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)大力倡導(dǎo)實(shí)事求是、解放思想；充分發(fā)揚(yáng)民主，培育濃厚的創(chuàng)新氛圍；統(tǒng)籌規(guī)劃改革創(chuàng)新的整體戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；制定有效的考核獎(jiǎng)勵(lì)政策；及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度；并注重實(shí)際，切忌搞“政治秀”。

　　關(guān)鍵詞：創(chuàng)新型政府 政治體制改革 治理 法治 公共利益

　　創(chuàng)新型政府的特征、目標(biāo)和趨勢(shì)

　　中共十八大后產(chǎn)生的新一屆政府上任伊始，便正式提出了建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的目標(biāo)，這是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要發(fā)展。政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力部門為增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新首先是一種行政改革，包括行政管理體制、行政機(jī)構(gòu)和行政程序的改革，它是政治體制改革的重要內(nèi)容。但政府創(chuàng)新不是一般的改革，它是為了增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。沒(méi)有創(chuàng)造性，不是為了公共利益的那些政府改革，不屬于政府創(chuàng)新的范疇。

　　創(chuàng)新型政府的主要特征，就是政府部門將創(chuàng)造性的改革作為提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益的基本手段。一個(gè)創(chuàng)新型政府必須及時(shí)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和人民群眾的新需求，因此它必須是一個(gè)適應(yīng)型政府；一個(gè)創(chuàng)新型政府必須在體制和機(jī)制方面，對(duì)公共服務(wù)部門進(jìn)行持續(xù)不斷的改革和完善，因此它必然是一個(gè)改革型的政府；一個(gè)創(chuàng)新型的政府，必須隨時(shí)破除那些僵化的和不合時(shí)宜的觀念和制度，因此它必然是一個(gè)開(kāi)放型的政府；一個(gè)創(chuàng)新型的政府，必須通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)，來(lái)更新思想觀念和行為方式，因此它必然是一個(gè)學(xué)習(xí)型的政府。政府創(chuàng)新的根本目的，是為了推動(dòng)民主法治，改善公共服務(wù)，提高行政效率。因此，一個(gè)創(chuàng)新型的政府，不僅應(yīng)當(dāng)是民主的、法治的和文明的政府，而且應(yīng)當(dāng)是變革的、進(jìn)取的和高效的政府。

　　政府創(chuàng)新不僅直接關(guān)系到行政效率和執(zhí)政能力，也從根本上關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會(huì)穩(wěn)定。政府創(chuàng)新屬于政治改革的范疇，事關(guān)價(jià)值理性。但政府創(chuàng)新的直接目標(biāo)是改善國(guó)家的治理，更是一種工具理性。無(wú)論在哪一種社會(huì)政治體制下，每一個(gè)國(guó)家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服務(wù)，更多的民眾支持。因此，政府創(chuàng)新為各國(guó)政府所重視，是一種世界性的潮流。例如，美國(guó)哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院舉辦了一項(xiàng)“美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，旨在鼓勵(lì)從聯(lián)邦到州縣各級(jí)政府的創(chuàng)新實(shí)踐。在過(guò)去22年中，“美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”共有27000個(gè)申報(bào)項(xiàng)目，年均在1500個(gè)左右。中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心與北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心，從2000年開(kāi)始也發(fā)起舉辦了“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，在過(guò)去12年中總共舉辦6屆，有1753個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目參與申報(bào)，年均申報(bào)約146個(gè)，只有美國(guó)的十分之一。

　　從我國(guó)以及世界各國(guó)的政府創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，我們可以清楚地看到政府管理體制改革創(chuàng)新的九個(gè)主要目標(biāo)：（1）民主，即提高決策和管理過(guò)程的民主性；（2）法治，即提高政府立法質(zhì)量，推進(jìn)依法行政；（3）責(zé)任，即主動(dòng)盡責(zé)，積極回應(yīng)公民訴求；（4）服務(wù)，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)，突出公共服務(wù)職能；（5）優(yōu)質(zhì)，即提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共管理；（6）效益，即提高行政效率，降低管理成本，建設(shè)低成本政府；（7）專業(yè)，即政府管理職業(yè)化，技術(shù)官員和職業(yè)政治家隊(duì)伍開(kāi)始形成；（8）透明，即政務(wù)信息公開(kāi)性，保證公民的知情權(quán)；（9）廉潔，即官員奉公守法，清正廉潔。在上述九個(gè)目標(biāo)中，法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效益政府、廉潔政府、透明政府，已經(jīng)明確地寫(xiě)進(jìn)了黨和政府的文件，成為我國(guó)各級(jí)政府的施政要求。

　　從更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，所有這些目標(biāo)，都體現(xiàn)了政府改革創(chuàng)新的以下五個(gè)必然趨勢(shì)：

　　第一，從管制政府走向服務(wù)政府。服務(wù)政府的基本意義是，增進(jìn)和維護(hù)公民的公共利益成為政府管理的主要職能，政府主要通過(guò)對(duì)公民的服務(wù)而不是管制來(lái)維護(hù)自己的執(zhí)政地位。隨著民主政治的發(fā)展和執(zhí)政水平的提高，政府管理中管制的成分正在日益減少，而服務(wù)的比重則日益增多，建立服務(wù)政府已經(jīng)成為政府管理體制改革創(chuàng)新的重要目標(biāo)。在某種意義上，政治現(xiàn)代化和民主化的過(guò)程，也是一個(gè)從管制政府不斷走向服務(wù)政府的過(guò)程。

　　第二，從全能政府走向有限政府。隨著公民社會(huì)的逐漸壯大，它與政治國(guó)家之間的界限就會(huì)日益明顯，這就為政府權(quán)力設(shè)定了一個(gè)基本的邊界和范圍。政府將日益被嚴(yán)格要求在憲法和法律規(guī)定的邊界內(nèi)行動(dòng)，而不能越過(guò)這一邊界。政府如果管了不應(yīng)該管的事，是對(duì)公民權(quán)利的侵奪，是嚴(yán)重失職；如果政府沒(méi)有管應(yīng)該管的事，造成公民利益的損失，就是對(duì)公民權(quán)利的侵犯，也是一種嚴(yán)重失職。

　　第三，從人治走向法治。擺脫人治，建設(shè)法治政府，是現(xiàn)代民主政府的基本要求。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治與人治相對(duì)立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為。

　　第四，從集權(quán)走向分權(quán)。不斷地還政與民，讓公民享有更多的政治權(quán)力，更多地參與社會(huì)公共生活的管理，是政府改革的正確方向。從集權(quán)走向分權(quán)，是擴(kuò)大公民的政治參與，將國(guó)家權(quán)力還給社會(huì)的基本途徑。從集權(quán)走向分權(quán)，至少有三個(gè)方面的意義：一是從政府向民間分流；二是從中央向地方分流；三是從政府向市場(chǎng)分流，即政府向企業(yè)放權(quán)。

　　第五，從統(tǒng)治走向治理。治理的實(shí)質(zhì)，是政府與公民對(duì)政治生活的合作管理。政府管理活動(dòng)中統(tǒng)治的成分日益減少，而治理的成分日益增多，這既是民主政治發(fā)展的要求，也是執(zhí)政水平提高的反映。在公共管理活動(dòng)中多一些治理的成分，少一些統(tǒng)治的成分，意味著公民與政府有更多的合作，意味著有更多的公民參與到國(guó)家的政治管理活動(dòng)中來(lái)，從而也就意味著民主程度的提高。不僅如此，政府從更多的管理領(lǐng)域中撤出來(lái)，讓社會(huì)組織或公民自己去管理，這也會(huì)減少許多行政管理的環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)性地降低政府管理的成本，從根本上提高政府管理的效益。因此，不斷地從統(tǒng)治走向治理，努力促使政府從統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變，這是政府創(chuàng)新的根本方向。

 　　我國(guó)政府創(chuàng)新面臨的困境與出路

 　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府創(chuàng)新取得了顯著的成就，有力地推動(dòng)了我國(guó)的社會(huì)政治進(jìn)步。但是，坦率地說(shuō)，從“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選案例來(lái)看，我國(guó)的政府創(chuàng)新依然存在著重重阻力和障礙，特別是以下幾個(gè)方面。

　　其一，政府創(chuàng)新的動(dòng)力不足。我國(guó)的政府創(chuàng)新許多是“第一把手”工程，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，如果主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)創(chuàng)新不感興趣，各個(gè)政府部門就難以進(jìn)行重要的政府創(chuàng)新。還有許多是迫于現(xiàn)實(shí)的壓力，缺乏主動(dòng)的創(chuàng)新。

　　其二，創(chuàng)新主體的可持續(xù)性不足。如果從創(chuàng)新項(xiàng)目的要素來(lái)衡量，大多數(shù)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目在不同程度上都得到了推廣，但從項(xiàng)目主體的角度看，許多創(chuàng)新實(shí)踐沒(méi)有在當(dāng)?shù)乩^續(xù)存在，可持續(xù)程度很低。造成這種情況的重要原因，是我國(guó)的官員選拔體制。地方主要官員的任期普遍較短，由于創(chuàng)新多是“一把手”工程，主要官員離任往往會(huì)出現(xiàn)“人走政息”的后果。這是許多優(yōu)秀的創(chuàng)新項(xiàng)目在原發(fā)地不復(fù)存在，卻在全國(guó)各地得以推廣的主要原因。

　　其三，許多優(yōu)秀的創(chuàng)新實(shí)踐沒(méi)有及時(shí)上升為正式的制度和政策，從而得不到鞏固和推廣。我國(guó)的決策機(jī)制至今仍是以部門決策為主，從中央到地方均缺乏綜合性的決策機(jī)構(gòu)，某個(gè)部門或行業(yè)的創(chuàng)新難以引起決策層的關(guān)注。

　　其四，政府創(chuàng)新中還存在著明顯的“形象工程”和“政績(jī)工程”色彩，不少創(chuàng)新帶有“政治秀”的意味。雖然某些創(chuàng)新行為取得了明顯效益，但行政成本畸高。

　　其五，政府創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大。雖然政府創(chuàng)新更多帶有工具理性，但畢竟也是政治體制改革的重要內(nèi)容，依然相當(dāng)敏感。稍有疏忽，便可能犯“政治錯(cuò)誤”，給主要領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因此，不少政府官員對(duì)政府創(chuàng)新還有一種懼怕的感覺(jué)。

　　其六，對(duì)政府創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)研究和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，一些不合時(shí)宜的舊觀念依然嚴(yán)重束縛著各級(jí)黨政官員的改革創(chuàng)新。

　　針對(duì)這些問(wèn)題，在建設(shè)創(chuàng)新型政府方面，我們應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾個(gè)方面的工作：

　　第一，努力倡導(dǎo)實(shí)事求是、解放思想，真正做到科學(xué)無(wú)禁區(qū)、研究無(wú)禁區(qū)、探索無(wú)禁區(qū)。無(wú)論是技術(shù)創(chuàng)新還是制度創(chuàng)新，其前提都是新的觀念、新的思想和新的理論的產(chǎn)生。要突破舊觀念、舊思想和舊理論的束縛，就必須真正做到解放思想，敢于思考、勇于思考。解放思想，是一個(gè)民族保持其理論思維的先進(jìn)性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能沖破傳統(tǒng)的束縛和教條的束縛，提出新的觀點(diǎn)和見(jiàn)解。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，首先不應(yīng)當(dāng)問(wèn)是“馬”還是“非馬”，“姓社”還是“姓資”，“屬中”還是“屬西”，而應(yīng)當(dāng)看它是不是有利于國(guó)家的富強(qiáng)民主，人民的自由幸福，社會(huì)的公平正義，看它是否有利于建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。凡是束縛社會(huì)政治進(jìn)步的體制機(jī)制都應(yīng)當(dāng)破除，凡是符合“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)”三個(gè)統(tǒng)一的做法都應(yīng)當(dāng)大膽地去嘗試。

　　第二，充分發(fā)揚(yáng)民主，營(yíng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境，培育濃厚的政府創(chuàng)新氛圍。創(chuàng)新意味著以新的制度、新的秩序、新的技術(shù)、新的學(xué)說(shuō)、新的方法替代舊的東西，有可能與現(xiàn)存的秩序和制度相沖突，有可能觸動(dòng)一些人的既得利益，有可能使一些人不適應(yīng)；創(chuàng)新要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，有可能最終失敗，有可能得不償失，有可能效益不大。創(chuàng)新的過(guò)程中一旦出現(xiàn)上述負(fù)面的影響，就必須有一套民主的政治和法律機(jī)制，遏制與社會(huì)進(jìn)步方向背道而馳的保守勢(shì)力對(duì)改革與創(chuàng)新的破壞和抵抗，寬容創(chuàng)新者的失誤，保護(hù)創(chuàng)新者的積極性，使創(chuàng)新成為社會(huì)日常生活的重要內(nèi)容。

　　第三，政府的改革要有整體戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，使之具有可持續(xù)性。政府的改革創(chuàng)新，牽一發(fā)動(dòng)全身，影響深遠(yuǎn)。一方面，要站在國(guó)家和民族根本利益的高度，超越部門和地區(qū)利益，進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，也不能草率行事，應(yīng)當(dāng)廣泛討論，從長(zhǎng)計(jì)議，避免短期行為。政府創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的成功和效益取決于許多因素。從大的方面來(lái)說(shuō)，它要努力做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。具體地說(shuō)，就是既要考慮到政治改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，又要考慮提高行政效率與降低行政成本的關(guān)系，改革的力度與干部群眾的接受度的關(guān)系；還要考慮黨政關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系、管理與服務(wù)的關(guān)系等等。

　　第四，制定有效的考核獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)創(chuàng)新行為。一方面，創(chuàng)新具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新往往需要付出代價(jià)；另一方面，成功的創(chuàng)新又能為社會(huì)帶來(lái)極大的效益。創(chuàng)新活動(dòng)的這種雙重性，要求政府必須建立一套有效的激勵(lì)機(jī)制，給創(chuàng)新者以人力、物力、財(cái)力、信息和政策的保證，形成足夠強(qiáng)大的激勵(lì)力量，激發(fā)人們的創(chuàng)新積極性；同時(shí)也盡可能補(bǔ)償人們?yōu)閯?chuàng)新所付出的代價(jià)，降低人們?yōu)閯?chuàng)新所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，支持敢冒風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新者，獎(jiǎng)勵(lì)為社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)的創(chuàng)新者。

　　第五，要善于總結(jié)各級(jí)政府的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府創(chuàng)新的動(dòng)力問(wèn)題。任何政府的改革創(chuàng)新，都必須有一個(gè)動(dòng)力問(wèn)題。從根本上說(shuō)，政府創(chuàng)新的動(dòng)力源自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步、人民需要和全球化沖擊，但其直接動(dòng)力則是壓力、激勵(lì)和制度，其中制度是長(zhǎng)久性的動(dòng)力所在。制度是激發(fā)和保持政府創(chuàng)新持續(xù)動(dòng)力的最可靠保障。無(wú)論是來(lái)自內(nèi)部和外部的壓力，還是來(lái)自官方或民間的激勵(lì)，從總體上說(shuō)，都不是維持地方黨政官員創(chuàng)新的持久動(dòng)力。這種持久的動(dòng)力來(lái)自制度。一種政府創(chuàng)新，無(wú)論其效果多好，多么受到群眾的擁護(hù)，如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣，那么，這種創(chuàng)新最后都難以為繼，就難免“人走政息”，成為短期行為。

　　第六，政府創(chuàng)新必須注重實(shí)際，不能搞政績(jī)工程，切忌搞“政治秀”。喜歡做形象工程和政績(jī)工程，喜歡“作秀”，幾乎成了一些地方黨政干部的頑疾。政府創(chuàng)新如果也搞成形象工程，那就不是簡(jiǎn)單地勞民傷財(cái)，而會(huì)嚴(yán)重影響政府的公信力。一方面，政府的創(chuàng)新必須腳踏實(shí)地，少說(shuō)多做，重在實(shí)際效果，重在落到實(shí)處，重在人民群眾的滿意。另一方面，社會(huì)輿論也要實(shí)事求是地看待各級(jí)政府的改革創(chuàng)新，充分肯定其成績(jī)，不要以偏概全，否定改革者的業(yè)績(jī)，打擊改革創(chuàng)新者的熱情與勇氣。

　　總而言之，政府管理體制的創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容，如何建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新型政府，不僅直接關(guān)系到行政效率和執(zhí)政能力，也從根本上關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會(huì)穩(wěn)定。政府創(chuàng)新既要立足于中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也要體現(xiàn)人類政治現(xiàn)代化的普遍趨勢(shì)，要進(jìn)一步解放思想，善于總結(jié)地方政府改革創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)各級(jí)政府改革創(chuàng)新的主動(dòng)性和責(zé)任心，努力破除阻礙科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制瓶頸，通過(guò)治理改革來(lái)推動(dòng)我國(guó)的社會(huì)政治進(jìn)步。

　　[本文原為作者在2013年3月30日深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所舉辦的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新與政治發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)上的主題發(fā)言，本刊發(fā)表時(shí)有增改，文中小標(biāo)題為本刊所加。

　　作者 俞可平，中共中央編譯局副局長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。