如何處理“頂層設(shè)計(jì)”與“基層探索”之間的關(guān)系，再度成了影響中國(guó)改革發(fā)展的一個(gè)至關(guān)重要的因素

　　中國(guó)是當(dāng)今世界上絕無(wú)僅有的單一制大國(guó)。改革開(kāi)放后，推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)一部分地區(qū)先發(fā)展起來(lái)。這一非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在取得巨大經(jīng)濟(jì)成效的同時(shí)，也進(jìn)一步增大了各地區(qū)之間業(yè)已存在的發(fā)展差距。例如，東部沿海少數(shù)縣級(jí)市的財(cái)政收入，甚至超過(guò)西部個(gè)別省區(qū)的財(cái)政收入。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和貧富差別已經(jīng)構(gòu)成了中國(guó)新的三大社會(huì)差別。包括地區(qū)差別在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)多樣性，已經(jīng)成為中國(guó)的基本國(guó)情。

　　在這樣一種背景下，如何處理中央與地方之間的關(guān)系、“統(tǒng)”與“放”和“點(diǎn)”與“面”之間的關(guān)系、“頂層設(shè)計(jì)”與“基層探索”之間的關(guān)系，也再度成了影響中國(guó)改革發(fā)展一個(gè)至關(guān)重要的因素。

　　上下層的良性互動(dòng)仍是改革必須遵循的策略

　　中國(guó)申請(qǐng)地方政府創(chuàng)新的數(shù)量年均146個(gè)，美國(guó)是1500多個(gè)

　　大幅度放權(quán)，是中國(guó)過(guò)去30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。這主要發(fā)生在三個(gè)基本方面，一是中央向地方放權(quán)，特別是向基層放權(quán)，增大地方和基層的自主性；二是政府向企業(yè)放權(quán)，讓企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)；三是國(guó)家向社會(huì)放權(quán)，開(kāi)始推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的自治。上述放權(quán)措施，極大地激發(fā)了地方和基層的活力，調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾的生產(chǎn)積極性，從而釋放出了空前的社會(huì)生產(chǎn)力。盡管也帶來(lái)了一些新的問(wèn)題，例如，地方保護(hù)主義現(xiàn)象抬頭，政令法令在一些地方不那么通暢。但是，通過(guò)放權(quán)來(lái)增大企業(yè)、地方和社會(huì)的自主性，擴(kuò)大他們的自主創(chuàng)新空間，從而激發(fā)其創(chuàng)造力和生產(chǎn)力，是中國(guó)改革開(kāi)放這30余年的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)必催生社會(huì)政治的變遷。在30多年持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段，地方和基層的改革創(chuàng)新遇到了新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一些令人擔(dān)憂的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)了。例如，近年來(lái)，鼓勵(lì)地方和基層改革創(chuàng)新的政策、制度和措施，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)的實(shí)際需求。一些實(shí)際效果很好，完全符合科學(xué)發(fā)展并且深受人民群眾歡迎的地方改革創(chuàng)新舉措，遲遲沒(méi)有上升為國(guó)家制度，從而得不到及時(shí)的推廣；一些很好的基層改革創(chuàng)新實(shí)踐，因?yàn)榈貌坏缴霞?jí)的支持而不能持續(xù)；一些已經(jīng)在其他地方得到推廣的改革創(chuàng)新措施，在另一些地方卻受到抵制和排斥。甚至，一些已被實(shí)踐證明的優(yōu)秀基層改革創(chuàng)新舉措，還受到了上級(jí)部門的壓制，一些富有改革創(chuàng)新精神的地方基層干部，也因?yàn)槠涓母飫?chuàng)新的探索受到了不公正待遇。凡此種種，都會(huì)嚴(yán)重挫傷地方的主觀能動(dòng)性和自主創(chuàng)新精神，弱化地方的改革創(chuàng)新動(dòng)力。以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”過(guò)去10年的申報(bào)量為例，地方政府近年來(lái)申報(bào)的創(chuàng)新項(xiàng)目不增反降。

　　改革創(chuàng)新，應(yīng)是時(shí)代最強(qiáng)音。但比較“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”和“美國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，我們發(fā)現(xiàn)，在創(chuàng)新項(xiàng)目的申報(bào)數(shù)量上，我們比不上美國(guó)。過(guò)去10年，中國(guó)各級(jí)地方政府申請(qǐng)“中國(guó)地方政府創(chuàng)新”的數(shù)量是年均146個(gè)，美國(guó)則是1500多，中國(guó)還不到美國(guó)的十分之一。

　　在中國(guó)這樣一個(gè)充滿社會(huì)多樣性和地區(qū)差異性的單一制大國(guó)，政治經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展和社會(huì)的整體進(jìn)步，必須正確處理好“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”的相互關(guān)系。作為中央高度集權(quán)的單一制國(guó)家，事關(guān)國(guó)計(jì)民生和民主法治的重大制度改革，事關(guān)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全局性制度改革，只能由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動(dòng)。沒(méi)有中央的權(quán)威性支持，最出色的地方改革舉措，也可能會(huì)事倍功半，甚至功敗垂成。因此，“頂層設(shè)計(jì)”在中國(guó)有著特殊的重要性。但是，“頂層設(shè)計(jì)”離不開(kāi)地方和基層的改革創(chuàng)新探索，中央的許多制度設(shè)計(jì)和改革舉措往往是對(duì)地方改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升。

　　高層和基層的良性互動(dòng)，政治和經(jīng)濟(jì)的增量發(fā)展，改革和創(chuàng)新的重點(diǎn)突破，不僅是過(guò)去改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)，也仍然是目前改革必須遵循的策略。不支持和鼓勵(lì)地方政府的改革創(chuàng)新，不營(yíng)造一種激勵(lì)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，不僅會(huì)挫傷和扼殺地方的創(chuàng)造性和積極性，阻礙地方的發(fā)展，還必然會(huì)影響國(guó)家的整個(gè)制度設(shè)計(jì)，增大改革和發(fā)展的代價(jià)，降低中央的權(quán)威，削弱全社會(huì)的活力。因此，在強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”的同時(shí)，必須大力拓展地方改革創(chuàng)新的空間，鼓勵(lì)地方政府大膽推進(jìn)改革創(chuàng)新的探索，允許地方在科學(xué)發(fā)展方面展開(kāi)良性競(jìng)爭(zhēng)，為地方的多樣性發(fā)展創(chuàng)造合適的制度環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)基層社會(huì)的活力。

　　地方和基層的自治權(quán)應(yīng)當(dāng)依法受到保護(hù)

　　應(yīng)當(dāng)及早制定相應(yīng)的法律和制度，積極嘗試包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市在內(nèi)的社會(huì)基層自治

　　無(wú)論是上級(jí)部門還是基層部門的領(lǐng)導(dǎo)，都應(yīng)當(dāng)按照“三個(gè)有利于”和“三個(gè)統(tǒng)一”的根本要求，結(jié)合地方實(shí)際條件，大膽推進(jìn)制度性改革創(chuàng)新，堅(jiān)決破除阻礙科學(xué)發(fā)展的制度性障礙。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，只要“有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)生產(chǎn)力、有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力、有利于提高人民的生活水平”的所有改革舉措都值得充分肯定；在社會(huì)政治方面，只要有利于“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)”三者統(tǒng)一的所有創(chuàng)新探索，都應(yīng)當(dāng)受到鼓勵(lì)。上級(jí)部門不應(yīng)當(dāng)對(duì)地方的改革創(chuàng)新過(guò)分求全責(zé)備，規(guī)定過(guò)多的條條框框。判斷地方和基層改革的最終權(quán)威，不是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而是當(dāng)?shù)厝罕?。?duì)于那些符合“三個(gè)有利于”和“三個(gè)統(tǒng)一”，當(dāng)?shù)厝罕娪值玫綄?shí)惠的地方改革舉措，即使與現(xiàn)行制度有所不合，上級(jí)部門也不應(yīng)簡(jiǎn)單否決，而應(yīng)當(dāng)給予寬容和支持，幫助地方解決制度性困難。

　　要從推進(jìn)社會(huì)自治的戰(zhàn)略高度，來(lái)鼓勵(lì)地方的改革創(chuàng)新，擴(kuò)大地方自主發(fā)展空間。社會(huì)自治就是人民群眾的自我管理，是人民群眾當(dāng)家作主的最直接形式，是還政于民的現(xiàn)實(shí)途徑，也一直被認(rèn)為是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性和重要特征之一。社會(huì)自治的程度反映著一個(gè)國(guó)家政治文明的程度，社會(huì)自治越發(fā)展，民主政治就越發(fā)達(dá)，社會(huì)生活就越有活力，社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)就越鞏固。沒(méi)有社會(huì)的自治，不可能有社會(huì)的善治。社會(huì)自治直接關(guān)系到中國(guó)的政治發(fā)展和政治進(jìn)步，關(guān)系到中華民族的興旺發(fā)達(dá)。地方和基層自治，是社會(huì)自治的重要形式。社會(huì)自治不是外來(lái)之物，它在中國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)，“政權(quán)不下縣”是中國(guó)傳統(tǒng)治理的一大特色。應(yīng)當(dāng)著手改革和完善地方行政區(qū)劃和行政管理制度，擴(kuò)大地方的管理事權(quán)，明確中央與地方、上級(jí)和下級(jí)政府的管理權(quán)限，擴(kuò)展社會(huì)基層自治空間，營(yíng)造鼓勵(lì)地方自主改革創(chuàng)新的制度環(huán)境，大力推進(jìn)中國(guó)的社會(huì)自治。

　　地方和基層的自治權(quán)應(yīng)當(dāng)依法受到保護(hù)。要充分尊重地方和基層的自主創(chuàng)新精神，從法律和制度上保護(hù)基層的自治權(quán)。基層群眾的自治制度是中國(guó)的基本政治制度之一，努力實(shí)現(xiàn)基層城鄉(xiāng)居民的自治，也是改革開(kāi)放后中國(guó)政治改革的重要內(nèi)容。我們雖然已經(jīng)制定并實(shí)施了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)組織法等居民自治法律，但從總體上說(shuō)，社會(huì)自治和基層自治的法律還相當(dāng)不完備。我們必須清楚，自治權(quán)是極其重要的公民權(quán)利。在現(xiàn)代民主政治條件下，真正的居民自治，僅有村落和街道的自治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們應(yīng)當(dāng)及早制定相應(yīng)的法律和制度，積極嘗試包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市在內(nèi)的社會(huì)基層自治，大大拓展公民基層自治的空間。

　　下級(jí)的正當(dāng)權(quán)利必須受到尊重

　　下級(jí)機(jī)關(guān)和下屬官員，都有獨(dú)立的人格和自主的權(quán)利

　　現(xiàn)代國(guó)家建立在科層制度之上，上級(jí)下級(jí)間有明確的職權(quán)，在行政過(guò)程中下級(jí)必須服從上級(jí)，這是政府正常運(yùn)行的前提條件。然而，這并不等于上下級(jí)主體之間存在政治和人格的不平等。上下級(jí)機(jī)關(guān)作為法人，它們擁有平等的政治地位；上下級(jí)官員作為公民，他們擁有平等的政治權(quán)利。權(quán)力的不同，不等于人格不平等。上下級(jí)官員間的人身依附，合法授權(quán)之外的“官大一級(jí)壓死人”現(xiàn)象，是封建專制遺風(fēng)，與現(xiàn)代民主政治格格不入。上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)善待下級(jí)機(jī)關(guān)和下屬官員。無(wú)論是下級(jí)機(jī)關(guān)還是下屬官員，都有獨(dú)立的人格和自主的權(quán)利，法律和制度必須保護(hù)這種基于人格的自主、獨(dú)立、平等和尊嚴(yán)之上的“下屬權(quán)利”。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家中，“下屬權(quán)利原則”甚至上升到了憲法條文的高度，值得借鑒和重視。

　　上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門不僅要尊重和鼓勵(lì)地方和基層的首創(chuàng)精神，而且應(yīng)當(dāng)善于將地方和基層先進(jìn)的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為正式的制度，及時(shí)在更大范圍內(nèi)推廣。無(wú)論是改革開(kāi)放初的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治的“海選”辦法，還是近年來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“公推公選”和重大政策的“聽(tīng)證”制度，最初都是地方和基層的創(chuàng)造發(fā)明。

　　然而，當(dāng)我們回顧過(guò)去10年“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的眾多案例時(shí)，仍然看到，還有大量先進(jìn)的地方改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有及時(shí)上升為國(guó)家制度，從而不能在全國(guó)更大的范圍內(nèi)得以推廣。不少地方的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，不僅符合“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)和“三個(gè)統(tǒng)一”的原則，而且明顯地改善了民生，推進(jìn)了民主，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)發(fā)展。例如，在一些地方已經(jīng)推行多年的“一站式”行政服務(wù)、基層“人大代表工作站”、基層領(lǐng)導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉。上級(jí)部門如果能夠?qū)⒌胤胶突鶎拥南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)上升為正式制度，在更大的范圍內(nèi)推廣實(shí)行，不僅將給更多的人民群眾帶來(lái)實(shí)際利益，讓更多的群眾在良政善治中得到好處，也將更加有利于增強(qiáng)黨在新形勢(shì)下的執(zhí)政能力?！?/p>

　　俞可平為中央編譯局副局長(zhǎng)