摘要：最近幾年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化或者說城市化在加速，這是一個(gè)十分可喜的現(xiàn)象。目前，已經(jīng)有超過半數(shù)的勞動(dòng)力在城市中就業(yè)。但是和中國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，城鎮(zhèn)化也存在著一個(gè)效率低下的問題：一方面，城市建設(shè)浪費(fèi)的資源太多，城鎮(zhèn)化的代價(jià)太高；另一方面，建成的城市結(jié)構(gòu)不合理，運(yùn)營(yíng)效率低下，降低了城市工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和城市居民的生活質(zhì)量。

　　最近幾年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化或者說城市化在加速，這是一個(gè)十分可喜的現(xiàn)象。目前，已經(jīng)有超過半數(shù)的勞動(dòng)力在城市中就業(yè)。但是和中國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，城鎮(zhèn)化也存在著一個(gè)效率低下的問題：一方面，城市建設(shè)浪費(fèi)的資源太多，城鎮(zhèn)化的代價(jià)太高；另一方面，建成的城市結(jié)構(gòu)不合理，運(yùn)營(yíng)效率低下，降低了城市工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和城市居民的生活質(zhì)量。

　　效率低的種種表現(xiàn)

　　從世紀(jì)之交開始，許多省級(jí)、副省級(jí)城市大量征用城市周邊農(nóng)民的土地，大拆大建，用“攤大餅”、平面擴(kuò)張的方式推進(jìn)城市化。

　　十幾年來，國(guó)內(nèi)外專家反復(fù)提出中國(guó)城市化中的效率問題，可惜這些意見似乎并沒有得到足夠的重視，而“造城運(yùn)動(dòng)”卻從省級(jí)、副省級(jí)城市擴(kuò)散到地級(jí)乃至縣級(jí)城市，全國(guó)各地超豪華的酒店賓館、辦公樓、政府大廈如雨后春筍般聳立起來。這種比拼造大城的運(yùn)動(dòng)造成了種種消極的后果。

　　1、“攤大餅”式的“造城運(yùn)動(dòng)”極大地浪費(fèi)土地資源。我國(guó)是一個(gè)土地短缺的國(guó)家，本來應(yīng)該惜土如金；但是，由于政府可以以極低的代價(jià)從農(nóng)村集體征用土地，土地價(jià)格的扭曲，形成了一種大量浪費(fèi)土地的城市化模式。城市化的要點(diǎn)在于人口的城市化，土地城市化只是人口城市化必須付出的代價(jià)。但在我國(guó)，土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度，土地資源的浪費(fèi)十分驚人。城市居民的人均占地面積和工商業(yè)萬元產(chǎn)值耗用的土地面積都超過發(fā)達(dá)國(guó)家許多倍。還遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)城市化，許多地方已經(jīng)鬧起了土地荒。

　　2、“雙重二元結(jié)構(gòu)”拉大了居民收入水平差距。用大量占用農(nóng)民土地而不給予充分補(bǔ)償?shù)霓k法推進(jìn)城市化，不但造成數(shù)量高達(dá)幾千萬的“失地農(nóng)民”，使出現(xiàn)“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的奇怪景觀，而且在城市內(nèi)，也存在“偽城市化”的現(xiàn)象。這就是說，上億的“農(nóng)民工”雖然已經(jīng)在城市中就業(yè)，但他們的身份、收入待遇和得到的公共服務(wù)都沒有真正實(shí)現(xiàn)城市化。相當(dāng)一部分城市居民并沒有成為市民，只不過是暫住在城市中的農(nóng)民。在這樣的情況下，一方面很難提高城市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的技術(shù)和效率，另一方面造成貧富分化。人們常說，我國(guó)貧富差距拉大的一個(gè)重要原因，是城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。更深入地觀察可以發(fā)現(xiàn)，我們這里存在的，是一種雙重的二元結(jié)構(gòu)：一方面是城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)，另外一方面是在城市里面的二元結(jié)構(gòu)。這種雙重二元結(jié)構(gòu)是當(dāng)前貧富差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因，造成社會(huì)矛盾的激化。

　　3、城市間缺乏專業(yè)分工，產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)惡化，城市的運(yùn)營(yíng)效率降低?，F(xiàn)在許多城市用“攤大餅”的方式盡量擴(kuò)大規(guī)模，把金融服務(wù)業(yè)和各種各樣的制造業(yè)企業(yè)都堆放在城區(qū)里面，導(dǎo)致城市間的專業(yè)分工水平下降和城市本身的運(yùn)營(yíng)效率降低。因?yàn)閷I(yè)混雜，就不能夠很好地發(fā)揮同專業(yè)的集聚效應(yīng)，這樣就很難提高產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。與此同時(shí)，這些大城市居民的生活半徑都變得很長(zhǎng)，有幾十萬、上百萬的人每天都要從城外搬到城里，再?gòu)某抢锇岬匠峭?，使交通擁堵成為常態(tài)。在高峰時(shí)段整個(gè)城市成了一個(gè)大停車場(chǎng)，汽車尾氣造成的空氣污染變得不能忍受的情況正在越來越多的城市發(fā)生。

　　城市化效率低下的原因

　　出現(xiàn)以上問題的原因，可以歸納為四個(gè)方面：

　　首先是土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。在合作化以后，農(nóng)民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權(quán)就轉(zhuǎn)歸集體所有，實(shí)際上掌握在基層政府的領(lǐng)導(dǎo)人手里。而城市土地根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律則屬于國(guó)家所有。在城市化的過程中，政府有權(quán)按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算的極低價(jià)格征用土地。巨大的差價(jià)由政府、開發(fā)商和其他拿到批租土地的人們分享。對(duì)于政府來說，這造成對(duì)所謂“土地財(cái)政”的依賴。對(duì)于開發(fā)商來說，價(jià)格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經(jīng)營(yíng)有關(guān)機(jī)構(gòu)的官員“前腐后繼”，大案要案頻發(fā)。

　　第二是政府職能的錯(cuò)位。從歷史源頭上說，世界上大多數(shù)國(guó)家的城市都是從“市”，也就是市場(chǎng)交易中心發(fā)展而來的；而中國(guó)的大多數(shù)城市卻是從“城”，也就是“都”(政治中心)發(fā)展而來的。

　　政府的職能本來應(yīng)該是提供公共品并保證市場(chǎng)有效運(yùn)作。在市場(chǎng)有效運(yùn)作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)通過市場(chǎng)規(guī)律的作用而趨于合理化，政府只是因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。而在政府主導(dǎo)“駕馭市場(chǎng)”的情況下，城市化不是“從下到上”地以市場(chǎng)發(fā)展為基礎(chǔ)進(jìn)行，而是“從上到下”地按照政府和領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行的。就像人們常說的，城市像公司，書記是它的董事長(zhǎng)，市長(zhǎng)是它的總經(jīng)理。這樣，許多官員就按照自己的意愿和自己對(duì)“城市化”的理解，運(yùn)用行政權(quán)力來“經(jīng)營(yíng)城市”，決定城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　第三是層級(jí)制城市結(jié)構(gòu)。作為市場(chǎng)交易中心，所有的城市本來應(yīng)該是地位平等的。城市之間只有輻射范圍遠(yuǎn)近之別，而沒有權(quán)力大小之分。但是我國(guó)城市的結(jié)構(gòu)是層級(jí)制的。城市分成不同的行政等級(jí)，有省級(jí)城市、副省級(jí)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市等等。上級(jí)城市管轄下級(jí)城市，在行政主導(dǎo)城市化和城市等級(jí)結(jié)構(gòu)的體制下，形成了一種正反饋的機(jī)制：城市規(guī)模越大，它的行政級(jí)別就越高；反過來說，行政級(jí)別越高，支配資源的權(quán)力越大。于是就出現(xiàn)了一種官員行為的常規(guī)，這就是盡量運(yùn)用手中的權(quán)力把自己管轄城市的規(guī)模做大，然后他們就有可能晉升到更高的行政級(jí)別并擁有更大的支配資源的權(quán)力。如果說在上世紀(jì)80年代只有個(gè)別大城市存在“攤大餅”、“造大城”的問題，現(xiàn)在則成為一種普遍的做法。

　　最后是認(rèn)識(shí)上的偏差。我們做研究工作的人都有責(zé)任弄清楚這些問題。比如，城市規(guī)模是不是越大越好？城市對(duì)于工商業(yè)的發(fā)展具有集聚效應(yīng)，因此，城市需要有一定的規(guī)模。另一方面，城市聚集又有某些負(fù)面效應(yīng)。所以，城市規(guī)模并不是越大越好。這里有一個(gè)利弊權(quán)衡的問題。由于這種權(quán)衡，在世界各國(guó)發(fā)展的過程中自然形成了城市空間結(jié)構(gòu)布局的一種趨勢(shì)，這就是服務(wù)業(yè)，特別是金融業(yè)，需要設(shè)立在較大的城市里。其原因是：金融業(yè)的分支繁多，包括銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)和一整套的支持性行業(yè)，如會(huì)計(jì)師行、律師行和金融咨詢機(jī)構(gòu)等等，而且這些分支行業(yè)間關(guān)系密切，有必要設(shè)在同一城市里。輻射范圍越大的金融中心，從業(yè)人員的數(shù)量越多，就需要設(shè)在規(guī)模越大的城市之中。紐約、倫敦等人口上千萬的巨型城市都是國(guó)際金融中心。而制造業(yè)的情況不是這樣。制造業(yè)的各個(gè)行業(yè)之間是通過產(chǎn)品發(fā)生聯(lián)系的，彼此間的聯(lián)系不是那么密切。權(quán)衡利弊的結(jié)果，制造業(yè)企業(yè)設(shè)立在小城市里效率可能更高。而且制造業(yè)企業(yè)設(shè)立在小城市中還有一個(gè)好處，就是既能改善城市居民的居住環(huán)境和交通條件，又能帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展。研發(fā)中心的情況也與此類似。把它們建立在小城市或大城市郊區(qū)山清水秀的地方更符合研發(fā)人員的要求。

　　前幾年我們?cè)谔K州調(diào)研時(shí)，有人反映，蘇州有個(gè)很頭疼的問題，就是留不住人。好不容易從內(nèi)地招來的專業(yè)人員，呆不了多久就轉(zhuǎn)到上海去了。開始時(shí)，人們對(duì)發(fā)生這種情況的解釋是：相比于上海，蘇州城市太小，對(duì)于向往大城市文化社交生活的年輕人缺乏吸引力。我們對(duì)這種解釋有些懷疑，便進(jìn)行了更深入的調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，蘇州毗鄰上海，只要在交通上做些改進(jìn)，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不難做到的。問題倒是發(fā)生在專業(yè)交流方面。由于蘇州產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度不足，產(chǎn)業(yè)分散，相同專業(yè)人員的數(shù)量就很難達(dá)到能夠共同切磋技藝和通過碰撞產(chǎn)生新思想的臨界點(diǎn)。在當(dāng)今技術(shù)飛速進(jìn)步的時(shí)代，一個(gè)人在這樣的地方呆得長(zhǎng)了，容易在學(xué)識(shí)和技術(shù)上變得落伍，所以他會(huì)尋求一個(gè)能夠和同行交流的地方，使自己的學(xué)識(shí)技術(shù)能夠不斷求得長(zhǎng)進(jìn)。

　　應(yīng)對(duì)措施

　　面對(duì)以上形勢(shì)，為了提高我國(guó)城市化的效率，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取以下措施：一是進(jìn)行地產(chǎn)制度改革。落實(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。二是改革財(cái)政體制，改變層級(jí)制的城市結(jié)構(gòu)。三是重新界定政府的職能。政府應(yīng)當(dāng)集中力量辦好它應(yīng)該辦、但現(xiàn)在還沒有辦或沒有辦好的事情。做好城市規(guī)劃是政府的一項(xiàng)重要職能。但是需要注意，政府在做規(guī)劃的時(shí)候只能在市場(chǎng)趨勢(shì)的指引下因勢(shì)利導(dǎo)，而不能以長(zhǎng)官意志取代市場(chǎng)或逆市場(chǎng)趨勢(shì)而動(dòng)。四是加強(qiáng)對(duì)世界各國(guó)城市化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究，提高我們自己對(duì)城市化的科學(xué)認(rèn)識(shí)水平。

　　（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）