經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，是當(dāng)前許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至全國人民都在思考的一個(gè)問題。迄今為止，中國30年的經(jīng)濟(jì)改革一直是沿著十一屆三中全會(huì)以來的方向走的，但是本世紀(jì)初以來出現(xiàn)了不同的意見和選擇，于是改革似乎重新走到了一個(gè)十字路口，面臨一個(gè)選擇。以下，我就這段時(shí)間對(duì)此問題的思考，談一些個(gè)人見解。

　　“更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”

　　2010年中共中央制定“十二五”規(guī)劃時(shí)提出兩個(gè)要點(diǎn)。一個(gè)是整個(gè)“十二五”時(shí)期的主線是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，另外一個(gè)要點(diǎn)是，實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的動(dòng)力是全面改革。

　　“十二五規(guī)劃綱要”在提出“必須以更大的決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”的同時(shí)，還要求“更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。

　　此后，許多部門都在研究本部門的“頂層設(shè)計(jì)”，學(xué)界也在討論今后改革應(yīng)當(dāng)選擇哪些重點(diǎn)領(lǐng)域和如何進(jìn)行這些領(lǐng)域改革的“頂層設(shè)計(jì)”。從中央各個(gè)部門如財(cái)政、金融，直到一些具體的改革項(xiàng)目，如公立醫(yī)院改革，都在談頂層設(shè)計(jì)。我認(rèn)為，這多少是對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的一種誤讀。

　　什么叫頂層設(shè)計(jì)？為什么提出這一說法？對(duì)此，有許多人也提出這樣的疑問。

　　所謂“頂層設(shè)計(jì)”，原本是來自網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)(NetworkArchitecture)的一種說法，英文原文是top-down design。它是說在進(jìn)行一個(gè)大系統(tǒng)的建設(shè)前，要從頂層開始，由上到下地進(jìn)行設(shè)計(jì)。2001年國家信息化專家咨詢委員會(huì)在討論電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的問題時(shí)，發(fā)現(xiàn)許多地方往往熱衷于購買最好的電腦、最好的外圍設(shè)備來建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)，而不注意整個(gè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。比如說，政府機(jī)關(guān)的內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)之間是采取物理隔離的方式、還是邏輯隔離的方式，中科院計(jì)算所所長(zhǎng)李國杰院士首先提出了“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”的問題。一些IT方面的科學(xué)家指出，建設(shè)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)需要首先要在頂層設(shè)計(jì)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，而不能從各個(gè)子系統(tǒng)開始著手，只有這樣，各個(gè)子系統(tǒng)之間才有可能互相溝通、兼容、聯(lián)動(dòng)。時(shí)任國務(wù)院信息化工作辦公室副主任、國家信息化專家咨詢委員會(huì)主任的劉鶴主持了這場(chǎng)討論。

　　為什么提出“要更加重視頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃問題”

　　為什么“十二五規(guī)劃”提出要“更加重視頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”？原因可能有二：一個(gè)原因是不少人以為中國改革從來沒有明確的目標(biāo)和方案的設(shè)計(jì)，一直停留在“摸著石頭過河”的水平上，而不了解中國改革在上個(gè)世紀(jì)已經(jīng)形成了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，現(xiàn)在需要進(jìn)一步加以完善。另外一個(gè)原因是本世紀(jì)初出現(xiàn)了另一種“頂層設(shè)計(jì)”，需要來比較哪一種“頂層設(shè)計(jì)”更加符合中國實(shí)際，更加正確和更加有可能成功的。

　　在我看來，說我們直到現(xiàn)在還在“摸著石頭過河”，是一種誤解。“摸著石頭過河”是上世紀(jì)80年代初期的做法，因?yàn)槟菚r(shí)我們與世界學(xué)術(shù)界已經(jīng)隔絕了很多年，原來以為社會(huì)主義國家就一定是蘇聯(lián)式的體制，當(dāng)事實(shí)證明這一體制是行不通的時(shí)候，對(duì)于到底怎樣才行得通，心中是完全無數(shù)的。所以當(dāng)時(shí)陳云和鄧小平都提出“我們現(xiàn)在只能摸著石頭過河”，“走一步看一步”。這種情況到80年代中期已經(jīng)發(fā)生了改變。

　　在20世紀(jì)80年代中期，從決策層到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)大眾，都認(rèn)識(shí)到改革總是摸下去是不行的。所以，就提出了一個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”的問題。不過當(dāng)時(shí)不叫“頂層設(shè)計(jì)”，而叫做“目標(biāo)模式”。

　　1985年的巴山輪會(huì)議上，匈牙利科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究部主任科爾奈(Janos Kornai)有一個(gè)關(guān)于改革目標(biāo)模式的重要發(fā)言，提出現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的體制模式分為行政協(xié)調(diào)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)兩大類，兩大類又分為直接行政控制、間接行政控制、沒有宏觀控制的市場(chǎng)協(xié)調(diào)、有宏觀控制的市場(chǎng)協(xié)調(diào)4個(gè)子類，科爾奈傾向于選擇有宏觀控制的市場(chǎng)協(xié)調(diào)作為改革的目標(biāo)。對(duì)此大家都很認(rèn)同。后來，由于1988年經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和1989年的政治波動(dòng)，對(duì)于中國應(yīng)當(dāng)建立什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)生了分歧的意見。1989年以后，堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為主流。

　　1990年12月和1991年2月鄧小平提出“社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”以后，從1991年年中到1992年年中，中國的黨政領(lǐng)導(dǎo)人到經(jīng)濟(jì)學(xué)家用了整整一年的時(shí)間進(jìn)行了理論和實(shí)踐結(jié)合的認(rèn)真探索，最后在1992年10月的中共十四大上確立了中國改革的目標(biāo)，這就是以市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。這可以說就是當(dāng)時(shí)確定的中國經(jīng)濟(jì)改革的“頂層設(shè)計(jì)”。在這個(gè)“頂層設(shè)計(jì)”確定以后，就開始了經(jīng)濟(jì)改革的“總體規(guī)劃”，即各個(gè)領(lǐng)域改革方案和它們之間配合關(guān)系的研究。然后，1993年11月的中共十四屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定(“50條”)》，形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃和各個(gè)方面的具體方案。這一決定非常具體，受到國內(nèi)外的普遍好評(píng)。1994年開始就按照這個(gè)總體規(guī)劃進(jìn)行改革。此后，1997年中共十五大又提出“調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)”，對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有進(jìn)有退的“戰(zhàn)略性布局調(diào)整”，以便確立“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”。不斷改善的改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃有力地促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)體制改革，為中國經(jīng)濟(jì)的崛起奠定了體制基礎(chǔ)。

　　不過我們必須認(rèn)識(shí)到，中國在20世紀(jì)末建立起來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步框架還存在很大缺陷。這一方面表現(xiàn)為它還保留著原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的若干重要因素，其中集中表現(xiàn)為，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和國有經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)的控制。另一方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的法治沒有建立起來。

　　正是因?yàn)槿绱耍?003年的中共十六屆三中全會(huì)做出了《中共中央完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》，要求在許多重要方面進(jìn)一步推進(jìn)改革?？墒怯捎诟母镆呀?jīng)進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步推進(jìn)改革會(huì)越來越多地觸動(dòng)政府和政府官員自身的權(quán)力和利益，改革的阻力非常大，也由于改革的進(jìn)步，使中國經(jīng)濟(jì)開始崛起，各級(jí)政府官員普遍自我感覺良好，不覺得需要推進(jìn)進(jìn)一步的改革。在這種情況下，既無壓力也無動(dòng)力，于是改革步伐開始放緩。改革停頓不前，市場(chǎng)秩序混亂，權(quán)力干預(yù)加強(qiáng)使得尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ)得到擴(kuò)大，于是腐敗愈演愈烈，即便用嚴(yán)刑峻法也難以禁止，同時(shí)貧富差也愈拉愈大。現(xiàn)在回想起來，上世紀(jì)80年代末期民眾群情激奮地批判的以“官倒”為代表的腐敗，與新世紀(jì)出現(xiàn)的腐敗是無法比擬的。

　　腐敗猖獗和貧富分化加劇，為一些支持舊體制和舊路線的人運(yùn)用民粹主義和民族主義的言說誤導(dǎo)大眾提供了機(jī)會(huì)。本來改革開放以來市場(chǎng)化、法治化和民主化的改革就不斷受到來自支持舊體制和舊路線人們的質(zhì)疑和反對(duì)。本世紀(jì)以來這種質(zhì)疑的聲音越來越強(qiáng)，而且在錯(cuò)誤的輿論導(dǎo)向下獲得部分弱勢(shì)群體的支持。這些支持舊路線和舊體制的人們提出的“藥方”或者叫做另一種“頂層設(shè)計(jì)”，就是動(dòng)用國家機(jī)器來制止腐敗和貧富分化；同時(shí)運(yùn)用政府強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，靠海量投資來營(yíng)造炫人耳目的政績(jī)。這樣，就形成了一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈——政府的控制越是加強(qiáng)，尋租的制度基礎(chǔ)就越大，腐敗也就更加嚴(yán)重；而腐敗越是嚴(yán)重，在某種錯(cuò)誤的輿論導(dǎo)向下，也越有理由要求加強(qiáng)政府和國有企業(yè)的控制力。

　　后一種“頂層設(shè)計(jì)”的初始形態(tài)叫“北京共識(shí)”，后來則被稱為“中國模式”。其主要內(nèi)容是依靠強(qiáng)政府、大國企，用海量投資來支持高速增長(zhǎng)。這種政府主導(dǎo)的發(fā)展道路，在全球金融危機(jī)發(fā)生后從西方各國政府短期政策中得到鼓舞。其“優(yōu)越性”似乎也得到了某些短期業(yè)績(jī)的支持。實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些“樣板工程”，例如被“中國模式”的支持者所盛稱的“高鐵奇跡”，還有某些地方依靠政府的強(qiáng)力動(dòng)員和大量注入資源實(shí)現(xiàn)的超高速發(fā)展等等。

　　于是就出現(xiàn)了建立在法治基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、還是國家資本主義兩種不同的“頂層設(shè)計(jì)”之間的選擇問題。在我看來，“十二五”重新提出“頂層設(shè)計(jì)”的問題，其實(shí)質(zhì)是明確未來改革的正確方向。

　　爭(zhēng)取形成新的“改革共識(shí)”

　　近幾年事態(tài)的發(fā)展表明，出現(xiàn)了總結(jié)不同“頂層設(shè)計(jì)”之爭(zhēng)，形成新的“改革共識(shí)”的可能性。

　　首先，近些年來，通過理論和歷史經(jīng)驗(yàn)的分析和討論，越來越多的人認(rèn)識(shí)到，倒退是沒有出路的。其次，近來，那些采取“強(qiáng)政府、大國企”模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的部門和地方這種模式所造成的種種嚴(yán)重后果正在顯露出來。因此，近來朝野上下推進(jìn)全面改革的呼聲開始提高，甚至出現(xiàn)了形成新的“改革共識(shí)”的可能。

　　這一新的改革共識(shí)不是脫離過去的基礎(chǔ)重起爐灶，而是在原有的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。比如說上世紀(jì)90年代以后，特別是小平“南方講話”以后形成的新的改革高潮存在著缺陷。其中最主要的缺陷是，1992年以后就不再像過去那樣，把經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革并提。事實(shí)上，中國改革進(jìn)程中落后的方面，包括政府職能明確界定和國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整，都涉及到政治改革。正如小平在1986年講過多次的，政治體制不改革，經(jīng)濟(jì)改革也落實(shí)不了。

　　“十二五”規(guī)劃要求“更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”所說的“改革”，是指“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的改革”，因此，我們的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，也應(yīng)當(dāng)不是某個(gè)單項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，而是全面改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。

　　目前，各界人士正在對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃進(jìn)行熱烈的討論。對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革總體規(guī)劃的討論，大體上涉及三個(gè)領(lǐng)域：一個(gè)是私用品領(lǐng)域，即“競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”，包括市場(chǎng)開放、國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、農(nóng)地改革、金融改革等項(xiàng)目；一個(gè)是公共領(lǐng)域，包括財(cái)稅改革、民間組織發(fā)展等；還有一個(gè)是市場(chǎng)監(jiān)管，包括從實(shí)質(zhì)性審批到合規(guī)性監(jiān)管、反壟斷執(zhí)法等。

　　對(duì)于政治改革的討論，也大體上涉及三個(gè)領(lǐng)域：一個(gè)是法治，一個(gè)是民主，一個(gè)是憲政。至于三者具體包括哪些內(nèi)容，它們應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地進(jìn)行，還是協(xié)同推進(jìn)，這些問題，都還有待深入地討論。

　　頂層設(shè)計(jì)要和基層創(chuàng)新相結(jié)合

　　社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制作為一個(gè)巨型的系統(tǒng)，為了保證各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，必須要有從上到下的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。但是，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)一定要傾聽民眾訴求，與從下到上的創(chuàng)新相結(jié)合，從地方政府主動(dòng)探索獲得啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn)。

　　現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些地方的改革試驗(yàn)。比如上海從前幾年起就要求國有資本退出幾十個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而且每年都要檢查落實(shí)情況。增值稅擴(kuò)圍試點(diǎn)，也是上海市最先提出的，這項(xiàng)對(duì)發(fā)展我國的服務(wù)業(yè)很有意義的改革，很快就得到了一些大城市和國家財(cái)稅部門的積極響應(yīng)，有望加快增值稅最終向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型的步伐。

　　還有廣東省的一些體制創(chuàng)新也很值得注意。一個(gè)是從2010年開始，時(shí)任廣州市委書記的(現(xiàn)任廣東省省長(zhǎng))朱小丹提出應(yīng)該用“非禁即入”取代“準(zhǔn)入”制度?，F(xiàn)在他們已經(jīng)獲準(zhǔn)進(jìn)行寬松商務(wù)登記制度的試點(diǎn)。再比如深圳試水創(chuàng)新的民間組織無主管設(shè)立，現(xiàn)在已經(jīng)在廣東全省實(shí)施，實(shí)施效果很好，包括國家民政部的一些官員們也認(rèn)為這樣的做法是有益無害的。再有就是村民自治的選舉制度。這本來是我國現(xiàn)有法律明文規(guī)定的制度，但是事實(shí)上絕大部分地方都沒有很好地執(zhí)行，現(xiàn)在廣東烏坎樹立了一個(gè)好的范例，也有可能減少今后推廣的阻力。

　　許多基層的制度創(chuàng)新，往往都能為整體改革提供重要的方向提示和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，甚至本身就具有全局意義。我們應(yīng)當(dāng)熱情支持，使頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來，協(xié)力推進(jìn)改革，這樣，中國就必定能克服眼前的困難，在新的、更高的水平上重顯輝煌。

　　(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資深研究員。本文為作者在“2012·金融四十人年會(huì)”上的演講整理稿，經(jīng)作者審核)