內(nèi)容提要：本文認為，當代中國政治發(fā)展的突破口是縣政改革?？h政改革的方向應是建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治。當前各地所進行的“強縣擴權”或“擴縣強縣”式的行政分權在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險。為此，需要進行真正意義的政治分權和司法分權，通過確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責任政府；通過強化司法制衡來制約地方的政治行為，以保證國家的政治統(tǒng)一有效性，維護公共利益的制度底線。

 

　　越來越多的研究成果表明，當代中國政治發(fā)展的突破口是縣政改革[1]。就現(xiàn)實政治而言，目前中國許多省市都在進行“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革實踐，希望通過擴大縣級政府的社會和經(jīng)濟管理權以加強縣級政權主導本地經(jīng)濟和社會的能力，并最終改變目前的行政層級實現(xiàn)“省管縣”。那么，擴大縣級政府的權限能否真正打造出改革者所期望的地方責任政府？或者說，這種分權式的改革是否代表了中國縣政改革的方向和基本路徑呢？

 

　　要回答這些問題，就不僅僅需要對現(xiàn)實政治的把握，而且需要建構有解釋力的理解模式。在中國目前的政治體制和政治語境下，我們認為，“強縣擴權”式的行政分權在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險，有可能產(chǎn)生嚴重的社會問題[2]。為此，需要進行真正意義的政治分權和司法分權，通過加強縣級政權的自治性來建構真正的地方責任政府，通過強化司法制衡來確保公共利益的制度底線。

 

　　行政分權與縣政自治

 

　　一般來說，由西方近代思想家馬基雅維利、洛克、盧梭、孟德斯鳩以及美國制憲者提出并逐步完善的憲政學說的分權制衡原則主要包括兩層意義：一是按照不同的功能把政治權力劃分為不同的類型；其二不同功能的權力之間形成相互制約關系。在現(xiàn)實政治制度安排上分權制衡又表現(xiàn)在兩個方面：橫向的、水平分權（separation of powers），針對的是全權主義的肆虐；縱向的垂直分權，解決的是中央與地方政府的權力劃分問題。西方國家的立法權、行政權和司法權分立的制度設計就是橫向分權制衡原則的體現(xiàn)。我們這里所說的行政分權，主要是指政府內(nèi)部職權的縱向分配模式，也就是有關中央與地方的職權劃分問題。中國現(xiàn)實正在進行的“強縣擴權”等改革，就是試圖解決行政體制的層級、規(guī)模和權限問題，屬于行政分權范圍。

 

　　早在1992年，浙江省就對13個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行擴權，賦予了縣級政府機關在基本建設、技術改造和外商投資等項目的審批權。１９９７年浙江又在蕭山、余杭試行部分地級市的經(jīng)濟管理權限；２００２年８月，浙江省正式下文將３１３項審批權下放給紹興縣等１７個經(jīng)濟強縣（含縣級市）以及杭州市蕭山區(qū)等3個區(qū)。2003年6月湖北省委下發(fā)《關于擴大部分縣(市)經(jīng)濟和社會發(fā)展管理權限的通知》，將部門的239項權限，下放給大冶等20個縣(市)；2004年5月河南省政府下發(fā)了《關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》，將屬于地級市的部分經(jīng)濟管理權和社會管理權，下放給鞏義等5個縣（市）；2007年，四川省政府下達了《關于開展擴權強縣試點工作的實施意見》等等。到目前為此，除上述省市外，還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進行類似的改革?？v觀這些被稱“強縣擴權”或“擴權強縣”改革[3]，主要試圖在財權和事權兩個方面對現(xiàn)有行體制有所突破。

 

　　其一，在財政上實行“省管縣”?？h財政直接對省負責，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調(diào)度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤；另外，在財政分成方面，也有所改變[4]。比如浙江就規(guī)定，縣的地方財政收入的50%上交省里，縣留50%，地級市的財政只能靠市本級財政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進行改變。例如，２００４年５月湖北省財政廳發(fā)布的《關于省管縣（市）財政體制改革的具體實施意見》就規(guī)定，實行省管縣（市）的財政管理體制的基本原則是：維持現(xiàn)行利益分配格局；共同支持縣域經(jīng)濟發(fā)展；堅持權責統(tǒng)一；堅持積極穩(wěn)妥、有序推進。同時暫不調(diào)整財政收支范圍，但對不符合支持縣域經(jīng)濟發(fā)展要求的市、縣（市）收支范圍劃分，省財政將予以規(guī)范和調(diào)整，另外湖北省各市、縣（市）人民銀行國庫直接對省報送收入報表，省直接確定各市、縣（市）的資金留用比例，資金留用比例一年一定。

 

　　其二，擴大縣級政府的職權，把部分省市經(jīng)濟和社會管理權下放給縣級政府。各地在管理權限下放方面，雖然在具體的程序上有所不同，但基本上涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設等省市兩級政府經(jīng)濟管理權限的所有方面。如浙江省下放的權限主要分兩類：一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經(jīng)市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。對國務院有關部委辦文件規(guī)定的，須經(jīng)市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個案處理的辦法；積極爭取中央有關部委辦授權或同意。河北省確定的擴大管理權限的基本原則是：“責權統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”，逐步做到除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經(jīng)設區(qū)市審批或管理的，變?yōu)橛蓴U權縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經(jīng)設區(qū)市審核、報省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U權縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規(guī)定須經(jīng)設區(qū)市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權等辦法放權。2007年10月，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都，為了擴大縣級政權（區(qū)、市）管理權限就把土地使用的審批權和環(huán)保評估的審核權兩項重要的權力下放到縣級政府。其規(guī)定，在區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的局部調(diào)整，原需報市政府審批的，今后將由區(qū)、市、縣政府審批，報市政府備案；除國家、省明確規(guī)定屬于市級以上環(huán)保部門審批的建設項目的環(huán)境影響評價文件外，工業(yè)項目總投資在2000萬元以下不含2000萬元　和屬于填報環(huán)境影響登記表的項目、總投資在5000萬元以下不含5000萬元的基礎設施建設項目的環(huán)境影響評價文件，由區(qū)、市、縣環(huán)保部門審批。

 

　　從這些規(guī)定可以看出，目前在中國各地進行的“強縣擴權”或“擴權強縣”核心內(nèi)容就是擴大縣級政權的經(jīng)濟和社會管理權，提高縣級政權的行政效能，并最終實現(xiàn)“省管縣”體制，以利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，被稱為“適應新時期市場經(jīng)濟和公共行政發(fā)展需求的應時之舉”[i]。然而，由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關系的制約，決定了這種行政分權式改革步履艱難，難以實現(xiàn)突破“市管縣”體制這一目標。

 

　　中國市管縣體制起始于1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。1959年9月17日，全國人大常委會作出決定，規(guī)定直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。1960年底，全國有５０多個地級市領導縣。文革前后，國家行政體制有所調(diào)整，到1977年，除京津滬３個直轄市外，全國90多個地級市只有３９個市領導縣。1978年3月，五屆人大一次會議通過的新《憲法》規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。1982年，中共中央決定改革地區(qū)體制，推行市領導縣體制，并以江蘇為試點。1983年２月，中共中央、國務院發(fā)出通知，要求積極試行地市合并，實行市領導縣體制。截至２００１年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占地級行政建制的80％。地級市領導的縣數(shù)量占全國縣總數(shù)的70％。但是，中國《憲法》和《組織法》中，沒有地級市這種說法[ii]。而據(jù)150個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方行政區(qū)劃層次以二、三級居多，不超過三級。管理層次多就造成管理幅度小[iii]。在現(xiàn)實中，“市管縣”體制中大部分的經(jīng)濟、社會決策權歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創(chuàng)新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實行省管縣。如海南自1988年4月份建省設大特區(qū)伊始，便率先采取了省直管縣的分級制度，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，沒有地級市這一行政層級。問題是，在還存在地級市的行政框架下，通過分權能否解決市對縣的影響力。也就是說，在“強縣擴權”中，市級政府是放權的利益流出團體?；谧陨砝孀畲蠡?，市級政府在可能的范圍內(nèi)，會采取一定的博弈手段[iv]。事實上，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如河南等地，所進行的“擴權強縣”改革實際的運行情況并不如意，新的矛盾凸顯出來，主要有以下幾個方面：其一，省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。在財政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣市發(fā)展帶來很大的資金制約。其二，垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。其三，由擴權帶來的這部分縣市事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護舊“主人”的關系，這就大大增加了這些縣市主要領導進行協(xié)調(diào)的工作量?？h市普遍感到有了“兩個婆婆”，造成辦公成本增大，由原來的“一頭協(xié)調(diào)”變?yōu)?ldquo;兩頭協(xié)調(diào)”，事反而更難辦了[v]。

 

　　也就是說，要解決“強縣擴權”所遇到的體制性困境，如果只是在省市縣三者的職權關系上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。

 

　　需要指出的是，“縣政自治”與“省管縣”雖然在擴權方面是一致的，但在最終的體制性目標上則不相同?？h政自治應是根據(jù)法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的“省管縣”只是來源于省的授權。在這種意義上，“強縣擴權”到“縣政自治”是從行政性分權向法治性分權的轉(zhuǎn)變。即在分權性質(zhì)上，要從行政性分權的向法治性分權轉(zhuǎn)變，使相對主觀隨意性的行為成為制度性和科學性的分權；在劃分依據(jù)上，從以政策文件為主要依據(jù)和手段的向以憲法、法律為依據(jù)和手段；在劃分主體上，從以行政機關自身為主體，向以獨立的第三方（如立法機關）為主體；在劃分內(nèi)容上，從以行政放權為主的，向全面性的系統(tǒng)性分權為特征；在劃分方法方式上，從多級同構式的分權，向依中央和地方政府應提供的公共物品的范圍來劃分等等[vi]。事實上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設想。清代后期，隨著皇朝政治的衰落，地方自治成為思想家和政治家們討論的問題。歷史學家魏光奇就指出，所謂官治是指國家自上而下任命官員運作的國家行政，而自治則是由地方社會自下而上推選本地人士運作的地方行政。這兩種模式的相互排斥與結合，構成了20世紀上半期中國縣制改革和演變的主軸[vii]。孫中山在設計中國政治發(fā)展的一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建一個現(xiàn)代國家。他曾經(jīng)指出，“中央與省之權限采均權制度。凡事務有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權或地方分權”。“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡之效”[viii]?？梢姡趯O中山這里，縣的自治權是相對獨立于省的，而不是依賴于省的授權。當然，縣政自治在中國是否行得通的質(zhì)疑并不會因?qū)O中山的主張而消失。需要回答的問題很多。這其中有關村民自治的實踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問題最為突出。“村民自治”是一種社區(qū)自治，他所進行的民主選舉訓練可以為縣政自治提供政治基礎，他因社區(qū)組織與國家政權組織之間的相互關系不能處理而存在的問題，并不能作為否定縣政自治的理由。而因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級政府，但不是完整的政府，人大沒有辦法開會，沒有檢察院、沒有法院也沒有公安，有很多職能他承擔不了。所以不能總抓著鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一方面來做文章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個縣的改革相結合。農(nóng)村綜合改革實際上考察的是縣的改革。主導中國農(nóng)村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位，再考慮鄉(xiāng)的定位[ix]?？梢?，縣政自治應成為中國政治發(fā)展的突破口和目標。

 

　　政治分權與責任政府

 

　　如果說，行政分權所解決的是中央與地方的關系問題，可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標的話，那么，政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，政治分權實現(xiàn)的主要目標是要通過政治改革建立一整套干部管理制度中地方領導人的激勵體制和個人選擇問題。

 

　　有學者指出：“擴權強縣，其實質(zhì)應該是強民，使得民眾的主人公地位得到更好的體現(xiàn)，激發(fā)他們建設家園的積極性。因此我們在擴權強縣的過程中，-一定要加強法治，強調(diào)民主，只有使縣中的民眾更有力，縣里的官員更多地考慮當?shù)孛癖姷睦妫瑥娍h的目的才會達到，強國的目標也才可以期待”。也就是說，“人民如何更好地加強自我管理，以及對權力監(jiān)督的能力，這樣的強縣才能強到根本上”[x]。問題是，目前所進行“強縣擴權”式的行政分權，由于沒有政治分權作為基礎，就很難防范權力被濫用的產(chǎn)生。因為，“權力在上級時，至少可以受到上級的監(jiān)督和制約，并且權力尋租的成本加大；權力下放在地方，權力受監(jiān)督少了，權力尋租成本也降低了。因此，地方自主權擴大的同時，權力濫用和公共利益被損害的風險加大”[xi]。事實上，在某些實行“省管縣”的地方，由于縣級領導的權力加大，所產(chǎn)生的腐敗案件也更為嚴重。海南省實行省管縣后，產(chǎn)生的問題就很有說服力。2005年這個省臨高縣原縣委書記吳光華，2006年屯昌縣原縣委書記徐清學，2007年文昌縣委書記謝明中均因腐敗而墜落。對此，海南省委書記衛(wèi)留成就說，海南實行省直管縣的體制，縣(市)委書記的行政級別高(正廳級)，權力過于集中，班子內(nèi)部監(jiān)督和同級紀委監(jiān)督較難[xii]。

 

　　地方自治就是“一地方之人，在一地方區(qū)域以內(nèi)，依國家法律所規(guī)定，本地方公共之意志，處理一地方公共之事務”[xiii]。也就是說，地方自治主要的規(guī)定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情況來看，為了減少改革的阻力，可以考慮優(yōu)先解決如下幾個問題。

 

　　第一， 改變目前縣級政權的異地為官制度。地方政治自治的一個重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導作用?？h級領導干部回避制是當前中國重要的人事組織制度?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》第五十三條規(guī)定，“擔任縣(市)委書記、縣(市)長職務以及縣(市)紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職”。《國家公務員暫行條例》第六十三條也規(guī)定，“國家公務員擔任縣級以下地方人民政府領導職務的，一般不得在原籍任職。” 這種制度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結黨營私，減少腐敗。但是通過幾年的實踐，這項旨在防止官員以權謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。對此，有學者歸納為如下三個方面：其一，由于行賄者可以不在當?shù)厮投Y，反倒逃避了當?shù)厝罕姷谋O(jiān)督，行賄和受賄都變得更加隱蔽和安全了。 其二，“異地官”在上任的第一、第二年，由于人生地疏，忙于建立各種關系，熟悉民情，無法展開正常的工作；后兩年要向上面匯報政績，準備調(diào)動，也無法展開正常的工作，結果整個在任期間根本就沒做幾件實事。為了顯現(xiàn)自己的政績，有些聰明的官員便挑選幾件能引起轟動效應的事來做做。更不乏甚者，為了在自己任內(nèi)出政績，不顧當?shù)厝罕姷拈L遠利益，搞短期開發(fā)，短期建設，使當?shù)厝罕姷拈L遠利益受到損害。 其三，“異地為官”使得民主選舉成了形式。比如，某地要選舉新的縣長，由于要選擇外地干部，只好先由上級組織部門從外地派一個代縣長，然后再進行選舉，而當?shù)孛癖娨话悴涣私庠摴賳T的情況，最后只能上級組織部門怎么安排，代表們便怎么投票。而那些被“選舉”上來的官員自己心里明白，他們手中的權力并不是來自人民群眾，而是來自上面領導的關懷，于是便有人跑官、賣官、買官，腐敗行為便由此而生了[xiv]。由此可見，事實上，縣級主要領導人任用回避本籍制度是一個需要檢討的制度。對于一個現(xiàn)代國家而言，政治首長對轄區(qū)的身份認同是十分重要的。當然，如果要改變這一點，勢必限制了現(xiàn)存的上級政治部門對地方政治調(diào)配空間。但因此通過改變縣級政治生態(tài)所獲得的政治收獲則是十分巨大的。

 

　　第二，從縣級間接選舉向公開直接選舉發(fā)展，構建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治為基礎的。“在現(xiàn)代民主社會中，實際制定和執(zhí)行公共政策的是全體選民選出的代表。盡管在不同的國家，特定的制度安排或憲法框架差別較大，但在大多數(shù)民主體制中，立法或執(zhí)行部門，有時甚至是司法部門的官員都由選民選舉產(chǎn)生”[xv]。也就是說，民主制度與選舉制度是分不開的?？h政民主自治也就要開放民選縣級領導人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創(chuàng)制法律之權，有直接復決法律之權”；“每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事”；“凡一省全數(shù)之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監(jiān)督；至于該省內(nèi)之國家行政，則省長受中央之指揮”[xvi]。也就是說，孫中山構想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉的，而省長則是國民代表間接選舉?？紤]到中國目前的情況，可以分為兩部走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，并使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官[5]。其二，經(jīng)過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。在這個過程中，“要有意識地培育基層群眾的公民意識，鼓勵他們主動參與改革，讓他們與政府組織內(nèi)的決策團體形成制度創(chuàng)新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合，才能保證初露端倪的政治、行政體制改革走向深入、穩(wěn)妥與高效”[xvii]。

 

　　第三，重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府。地方自治政府應是對本地居民負責任的政府。問題是，在目前的中國，執(zhí)政黨和國家機構的二元化運作模式使這種責任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責任政府，就必須改變執(zhí)政黨的執(zhí)政方式。從縣域政治方面來看，“黨政分開”并不一定會取得實際性的效果，由執(zhí)政黨全面掌握國家行政機器，實行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實的選擇。問題是，執(zhí)政黨必須要獲得轄區(qū)公的授權，承擔起實現(xiàn)轄區(qū)公民意志和利益的政治責任。與此相聯(lián)系的縣政領導的政治地位也應有所改變。在目前的制度安排下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們面臨的激勵體系是科層制下公務員的管理體系。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會變成一個受人尊重、創(chuàng)造成就感、值得長期擔任的工作，才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責制度，使在縣域政治中決策和行政失當?shù)目h政領導必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府[xviii]。

 

　　第四，要進行司法改革，構建司法制衡制度。目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權力地方化”都在縣級政治中有所表現(xiàn)。在體制設計上，地方人大是地方的國家權力機關，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責。在人事制度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設計上司法權的地方化。在現(xiàn)實中，司法權的地方化表現(xiàn)為各級地方行政機關對司法權力的限制及影響。導致地方司法機關不隸屬地方國家權力機關卻隸屬地方行政當局的一項重要制度安排是：法院和檢察院的主要經(jīng)費都源于同級財政，其它物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時，它導致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗[xix]。對此，中共在十七大報告中就指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”[xx]。根據(jù)中國目前的情況，我們認為，需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關系。這種司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權從地方收歸中央，由中央實行垂直管理。顯而易見，建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控制，在人事、財政、業(yè)務三方面直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。另外，還必須改革目前的政法委系統(tǒng)。政法委作為執(zhí)政黨對國家司法的領導機構，其設置和工作方式已越來越不適應法治國家的要求。要實行地方的民主自治，就得排除地方政法委對地方司法的影響和干預。為了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級政法委保留作為執(zhí)政黨的研究智囊機構，地市和縣的政法委取消。

 

　　總之，中國縣政改革的方向應是建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治。因此，它不僅需要調(diào)整中央與地方之間的關系，充分重視地方的自主性和特殊性，發(fā)揮地方的創(chuàng)造力；還需要確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責任政府；同時需要具有權威的司法制度來制約地方的政治行為，以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。