[摘 要]農(nóng)村基層政權(quán)是整個國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)。當前農(nóng)村基層政權(quán)功能異化和結(jié)構(gòu)性退化的問題未得到有效解決，在運作中面臨著一些困境。為此，探索一個世紀之久的基層政權(quán)之現(xiàn)代性改造，仍然是一個未完成的課題。當前，應(yīng)明確基層政權(quán)的政治定位，轉(zhuǎn)變基層政權(quán)的角色，強化國家的監(jiān)督與控制能力，以有效規(guī)制基層權(quán)力的運作。同時，培育社會組織，強化民眾對政府過程的參與，促進國家監(jiān)控能力與社會自治能力的雙向演進。

　　[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村基層政權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；權(quán)力“懸浮”；“維穩(wěn)”異化；“與民爭利”

　　農(nóng)村基層政權(quán)是整個國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)。自20世紀80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在落實黨和國家的農(nóng)村政策、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著重要的改革機遇，但經(jīng)過綜合改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻沒有真正實現(xiàn)服務(wù)型政府的建構(gòu)目標。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然將主要精力和大部分資源用來應(yīng)對上級下派的行政性事務(wù)，沒有時間和能力向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)。因此，稅費改革后，基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，無暇也無興趣關(guān)心當?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問題和今后發(fā)展。[1]尤其是近年來在經(jīng)濟發(fā)展和維護穩(wěn)定的雙重壓力下，農(nóng)村基層政權(quán)面臨著權(quán)力“懸浮”、“維穩(wěn)”異化、“與民爭利”的現(xiàn)實困境。這些困境嚴重制約了基層政權(quán)職能的有效發(fā)揮，并在基層治理中造成了日益嚴重的緊張關(guān)系。

　　一、權(quán)力“懸浮”

　　目前，我國最基層的政權(quán)組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，它包括黨委、政府、人大等主要機構(gòu)，代表國家權(quán)力對廣大農(nóng)村地區(qū)進行治理。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，不僅影響了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治權(quán)的發(fā)揮，也讓國家財政背上了沉重的包袱。近年來國家采取的取消農(nóng)業(yè)稅、實施各種惠農(nóng)政策以及推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等一系列措施確實起到了一定的作用，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“主要工作”已經(jīng)消失，與農(nóng)民的直接沖突也相應(yīng)減少，在一定程度上緩和了農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾。不過，基層政權(quán)功能異化和結(jié)構(gòu)性退化的問題卻并未得到有效解決。與稅費改革之前相比，問題的表現(xiàn)形式略有不同。歸納起來其中之一是基層政權(quán)的“懸浮化”。取消農(nóng)業(yè)稅之后，很多中西部缺乏資源、經(jīng)濟發(fā)展相對較差地區(qū)的基層政權(quán)，其收入來源主要靠國家的轉(zhuǎn)移支付，它們會把主要精力放在如何維持自身的生存運轉(zhuǎn)。為此，一些學者將基層政權(quán)的特性概念化為“維控型”政權(quán)。[2]對于向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，基層政權(quán)既沒有能力，也沒有動力。在這種情況下，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系日益疏離，逐漸成為“懸浮”于農(nóng)村社會之上的一級政權(quán)。周飛舟認為，稅費改革后，基層政府的行為模式由過去的“要錢”“要糧”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;跑錢”和借債，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正在走向“不作為”，這使得基層治理的能力嚴重弱化。

　　盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)長期以來扮演了基層政權(quán)的角色，但就當前中國的現(xiàn)實情境而言，我國真正的基層政權(quán)應(yīng)該是縣級政權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏完整的制度架構(gòu)與權(quán)力設(shè)置，它沒有法院、檢察院、紀檢委等機構(gòu)，而縣級政權(quán)具有完整的組織和制度設(shè)置，具有獨立承擔相應(yīng)權(quán)責的權(quán)力基礎(chǔ)；另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個“綜合體經(jīng)濟體”來較為平衡地發(fā)展經(jīng)濟和統(tǒng)籌財政，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財權(quán)、事權(quán)等方面都要依附于上級部門。因此，縣級政權(quán)才是承接國家與民眾的完整的基層政權(quán)。

　　在現(xiàn)階段，縣級政權(quán)很大程度上仍然是向上負責的政權(quán)機構(gòu)。它的合法性來源于中央政權(quán)自上而下的政治授權(quán)，它以國家力量為后盾并在壓力體制下成為國家政權(quán)的重要而基礎(chǔ)性的組成部分。這是目前縣級政權(quán)的“支撐點”所在。但是，這種支撐邏輯下的縣政，更多的是一種維護社會“剛性穩(wěn)定”[4]的強制性力量，除了經(jīng)濟建設(shè)之外，民眾自發(fā)的、自覺的制度性社會、文化力量和支撐點尚難以找到。

　　因此，基層組織一旦弱化，應(yīng)對風險的能力和社會控制能力就嚴重不足，導致基層政權(quán)的有效性無法得到保障，而有效性的缺失又導致基層政權(quán)的合法性受到嚴重沖擊。這主要表現(xiàn)為信訪案件和群體性事件的高發(fā)，基層治理陷入困境。在有些地方甚至出現(xiàn)了黑惡勢力的沉渣泛起，地下教會和其他邪教在農(nóng)村蔓延，在地方經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序重構(gòu)中興風作浪。因此，對當前基層面臨的治理問題需要引起高度重視。

　　二、“維穩(wěn)”異化

　　“維穩(wěn)”的本意是采取一些措施保持人們的生產(chǎn)、生活秩序以及社會治安秩序等不發(fā)生失序或動蕩不安。現(xiàn)在這個詞已經(jīng)偏離了其原初的意義，變成一個異化了的概念。在很多基層黨政干部眼里，“維穩(wěn)”中的“穩(wěn)”更多的是作為一種政治意義上的“穩(wěn)定”，甚至有些干部干脆直接將其理解為保持自己政治前途的“穩(wěn)定”。當前，基層維穩(wěn)在運行機制、理念和方式三個方面都存在異化現(xiàn)象。

　　其一，維穩(wěn)運行機制異化。當前，中國的社會穩(wěn)定是一種“剛性穩(wěn)定”。其中，壓力維穩(wěn)是“剛性穩(wěn)定”的運行機制。具體而言，壓力維穩(wěn)機制依托于當前中國特有的“壓力型體制”，通過政治承包的方式，將維穩(wěn)責任自上而下地層層分解給地方各級政權(quán)組織，并且維穩(wěn)壓力在傳遞過程中，遵循自上而下的單向度運作路徑。[5]這樣，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為壓力型體制最末端的一級政權(quán)，相比于其它層級的地方政權(quán)組織承擔著更多的維穩(wěn)壓力。以信訪為例，面對“信訪潮”匯集北京的情況，中央一級往往面臨著很大的壓力，于是會采取各種措施試圖將信訪壓力下放給地方。在這個過程中，省、市、縣、鄉(xiāng)四級政權(quán)組織承擔的壓力大小是不同的。一般而言，省、市兩級主要起傳導作用，承擔的壓力相對較??；而縣、鄉(xiāng)兩級，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級卻是壓力的末端，承擔的壓力相對較大。另一方面，中央不斷向下施加維穩(wěn)壓力并加大考核與責任追究力度的初衷也是為了將矛盾化解在基層，讓基層黨政干部盡量解決民眾反映的問題。但在實際運行過程中卻可能出現(xiàn)意外后果，即基層政權(quán)為了完成上級下派的維穩(wěn)任務(wù)不被“一票否決”，會采取各種方式和手段，甚至采取非法手段，不但不能解決訪民反映的問題，反而成為他們進一步上訪甚至采取極端行為的緣由。這樣，壓力維穩(wěn)運行機制出現(xiàn)了異化，使得上級施加的本來促使基層政權(quán)向好的方面改變的良性壓力，變成了促使其向更壞的方面改變的惡性壓力。這也是當前的農(nóng)村基層政權(quán)沒有實現(xiàn)其建立服務(wù)型政府的改革初衷，反而將主要精力和大部分資源投入到維穩(wěn)中，出現(xiàn)“維穩(wěn)”之亂的主要體制性原因。

　　其二，維穩(wěn)理念異化。當前，維穩(wěn)概念的泛化，部分基層黨政干部將維穩(wěn)視為保持自己權(quán)位穩(wěn)定的代名詞。一些基層黨政干部為保住自己的政治前途，應(yīng)付上級對穩(wěn)定工作的考核，將原本由憲法和法律賦予并保障的屬于公民權(quán)利范圍內(nèi)的一些正當行為納入到“維穩(wěn)”的范疇之中，從而出現(xiàn)“維穩(wěn)是個筐，什么都往里裝”的亂象。在異化了的維穩(wěn)理念下，基層干部把絕對穩(wěn)定作為管治目標，片面理解和踐行“穩(wěn)定壓倒一切”的理念，經(jīng)常把民眾正當?shù)睦姹磉_行動看作是破壞社會管治秩序的“不穩(wěn)定因素”。在20世紀80年代末期，鄧小平之所以提出“穩(wěn)定壓倒一切”的口號有其特定的國際、國內(nèi)環(huán)境，在當時也確實起到了一定的積極作用。但隨著社會形勢的發(fā)展，“穩(wěn)定壓倒一切”已經(jīng)日益脫離其提出的時代背景，以此為原則制定的維穩(wěn)政策的弊端也愈發(fā)明顯，尤其是在經(jīng)過較長時間的宣傳動員和強力灌輸之后，“穩(wěn)定壓倒一切”已經(jīng)固化為一種思維定勢。“在這種思維定勢中，穩(wěn)定似乎成了一種終極性的否定因素，一切都要為穩(wěn)定讓路，凡是可能影響穩(wěn)定的事情都要暫停；社會中哪怕雞毛蒜皮的沖突和矛盾都要上升到穩(wěn)定和安定團結(jié)的高度；在黨和政府工作中，影響穩(wěn)定成了無法擔當?shù)恼呜熑巍?rdquo;[6]在這種維穩(wěn)理念的影響下，許多基層黨政干部不能以“平常心”來看待社會沖突，更不能認識到社會沖突具有緩解社會政治壓力的減壓閥作用，而是將穩(wěn)定視為一切，為了穩(wěn)定可以犧牲經(jīng)濟發(fā)展，可以侵犯公民權(quán)利，可以采取任何措施，其根本目的就是要保證在自己的任期內(nèi)絕對不能出問題。一旦不小心出了問題也要想盡一切辦法擺平，盡量減少影響。這些異化的維穩(wěn)理念的存在是農(nóng)村基層政權(quán)出現(xiàn)“維穩(wěn)”之亂的意識形態(tài)原因。

　　其三，維穩(wěn)方式異化。一般來說，農(nóng)村發(fā)生矛盾糾紛之后，處理的基本程序是雙方當事人先進行協(xié)商，或者是在第三方主持下進行調(diào)解。多數(shù)情況下，基層干部作為公共權(quán)力的掌握者，應(yīng)該作為主持調(diào)解的第三方，扮演維護社會規(guī)則的仲裁者角色。但由于農(nóng)民對基層干部的信任度不高，認為他們不能公平公正地處理問題，而走司法程序也會面臨著費用高、耗時長、司法地方化等問題。這樣在協(xié)商調(diào)解和司法程序不能解決問題時，人們就只能采取被視為權(quán)利救濟最后救命稻草的信訪。但在實踐中，本應(yīng)作為正常司法程序補充的信訪卻成為人們解決糾紛和實現(xiàn)權(quán)利救濟的主要方式，而且人們往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權(quán)利。[7]這就造成了現(xiàn)實中人們遇到矛盾糾紛時首先會考慮上訪，而且會選擇到北京去，從而造成信訪量激增的“信訪潮”。為了應(yīng)對大量上訪民眾涌進北京的“信訪潮”，中央政府提出要把矛盾糾紛化解在基層，強調(diào)信訪事項的“屬地管理”原則，并對各地進京的信訪量進行統(tǒng)計排名，對排名靠前的地方主要領(lǐng)導實行責任追究和“一票否決”。由此，本是為了落實憲法賦予人民群眾批評建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán)的信訪卻成了地方黨政干部眼中的“不穩(wěn)定因素”。這樣，基層干部針對群體上訪、越級上訪更是不惜代價，并采取任何措施保證其不能發(fā)生。于是，為了實現(xiàn)“零進京、零上省、零到市、群體性事件零發(fā)生”的“四零”維穩(wěn)目標，基層黨政干部開始采取異化的維穩(wěn)方式，如“花錢買穩(wěn)定”、采取強力控制等。需要指出的是，這些異化的維穩(wěn)方式還包括不同類型的具體形式，如“花錢買穩(wěn)定”包括：一是給“不穩(wěn)定制造者”物質(zhì)利益以對其進行“收買”；二是給國家信訪部門工作人員物質(zhì)利益讓其撤銷信訪登記量所進行的“賄買”；三是加大維穩(wěn)經(jīng)費的投入力度，把大量公共財政資金投入到維穩(wěn)工作中。

　　三、“與民爭利”

　　基層政權(quán)作為國家權(quán)力體系的重要組成部分，意味著它在基層治理中應(yīng)以轄區(qū)內(nèi)的民眾利益為旨歸，以提升公眾的福祉與謀求公共利益的最大化為目標。但在現(xiàn)實中，部分基層政權(quán)的運作特性卻表現(xiàn)出極強的自利性。

　　首先，一些基層政權(quán)在治理中“與民爭利”的現(xiàn)象普遍化，造成了日益嚴重的利益矛盾和社會沖突。稅費改革后，盡管基層政權(quán)直接從農(nóng)村獲取的資源有所減少，但它依然沿襲了傳統(tǒng)政治的運行模式，其汲取性特征通過“土地財政”的運作而更加明晰地展現(xiàn)出來?；鶎诱鳛榫哂歇毩⒗娴慕?jīng)濟實體，由于缺乏足夠的財政支撐其運作，其行為表現(xiàn)出嚴重經(jīng)濟化特征， 而其社會公共服務(wù)職能嚴重缺位。在實踐中，基層政府通過土地的征用與商業(yè)開發(fā)，來獲取巨額利潤。由于當前土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，導致在有價值資源的產(chǎn)權(quán)未能得到完全界定和保護的領(lǐng)域，各個社會集團都可以運用自己的權(quán)力、資源和能力去獲取。[8]在土地問題的利益博弈中，基層政府與農(nóng)民之間的力量并不均等，農(nóng)民不但缺乏贏得博弈的實體化手段，甚至缺乏他們本應(yīng)知曉的關(guān)于土地補償?shù)南嚓P(guān)信息。在信息不對稱的基礎(chǔ)上，基層政府可以通過對土地征用補償款與國家惠農(nóng)資源的掌握而決定分配多少、如何分配、何時分配等問題，從而變相地占用一定數(shù)量的資源而獲利。由于政治體系運作過程的封閉，民眾很難實際參與政治過程，因而，對于一些與其切身利益緊密相關(guān)的議題無法有效表達自己的訴求和意見，其權(quán)益維護也無法得到保障。由于政府強制性的“與民爭利”的行為時有發(fā)生，導致基層政權(quán)與民眾的關(guān)系相當緊張，甚至在某些地方演變?yōu)閲乐氐谋┝_突。

　　其次，某些基層政權(quán)的行為具有較強的暴力性特征，導致政府公信力的喪失。當前，某些利欲熏心的基層黨政負責人利用手中掌握的權(quán)力野蠻拆遷居民住房，還把國家司法作為私人工具，對付那些對其提出批評和建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取截訪、罰款、勞教、連坐等手段進行壓制迫害。這主要是因為基層政權(quán)缺乏妥協(xié)、協(xié)商的治理思維。在地方，有些基層政權(quán)具有黑惡化的特征，導致部分干部壟斷中央和上級下放的經(jīng)濟政治權(quán)力，并將其異化為自己謀利的工具，成為名副其實的地方的“土皇帝”?；鶎用癖娛艿交鶎诱?quán)行為潛移默化的影響，在實踐中往往傾向于以非法的、暴力的手段獲取財富，并以極端暴力的方式對抗基層政權(quán)，有的地方甚至演變?yōu)槊镆暦傻?ldquo;打砸燒搶”行為。因此，為泄一己之憤而將合法的利益表達與權(quán)利維護轉(zhuǎn)變?yōu)楸┝π袆?，體現(xiàn)出這個社會最大的無理性。

　　再次，基層政治生態(tài)的持續(xù)惡化，導致基層社會潛伏著巨大的政治風險。當前，基層干部的腐敗問題嚴重。在權(quán)力高度集中的體制下，權(quán)力屢遭濫用，買官賣官盛行，收賄受賄猖獗，低級趣味充斥，政治與道德倫理淪喪。在此種情勢下，干部群體自身抵制腐敗的能力正在喪失，導致個體的腐敗行為屢見不鮮，集體性的腐敗日益猖獗；經(jīng)濟腐敗尚未根治，政治腐敗更加肆虐。有些地方甚至通過地方利益關(guān)系網(wǎng)的構(gòu)筑建立起“一榮俱榮、一損俱損”的控制體系，以達到在腐敗問題上的“利益一致”性。正因為腐敗現(xiàn)象的群體性，導致某個干部的腐敗案件一旦發(fā)生，隨之可能會牽扯出更加復(fù)雜的利益關(guān)系和更深層次的腐敗行為，從而引發(fā)當?shù)卣误w系的崩坍。基層政治生態(tài)的惡化導致了政府權(quán)威的喪失，為基層民眾怨恨的井噴式爆發(fā)埋下了禍根。它盡管在常規(guī)狀態(tài)下保持一種隱秘的狀態(tài)，從而難以體現(xiàn)其巨大的政治能量，但在條件成熟的情況下，可能成為引發(fā)基層社會動蕩的主要原因。

　　自傳統(tǒng)社會以來，農(nóng)業(yè)財政的虛弱導致國家一直把汲取資源視為權(quán)力下沉的主要目的。在這一過程中，基層政權(quán)要完成國家的任務(wù)，但同時國家卻沒有賦予完成任務(wù)所需的資源，這導致基層政權(quán)在國家的名義下，為自己的生存掠取社會資源，這在近代導致了國家政權(quán)內(nèi)卷化的現(xiàn)象。因此，基層政權(quán)對權(quán)力的欲望一直就很強烈。自從市場秩序建立以來，資本與權(quán)力的結(jié)合進一步激發(fā)了地方政府的權(quán)力欲望。在集體化時代，國家可以通過頻繁的政治運動來控制權(quán)力所帶來的不良后果。但在改革開放后的權(quán)力下放過程中，中央仍無法通過制度化的方式規(guī)約地方權(quán)力的運作，因而基層政權(quán)在權(quán)力運作中存在著過度使用權(quán)力的現(xiàn)象。這導致基層政權(quán)在實踐中行“惡政”的能力無法受到有效遏制，而圖“善治”的能力卻捉襟見肘，造成了日益緊張的干群沖突。

　　四、簡單結(jié)論

　　基層政權(quán)在運作中呈現(xiàn)出的困境表明，“探索一個世紀之久的基層政權(quán)之現(xiàn)代性改造，仍然是一個未完成的課題。”[9]基層政權(quán)建設(shè)的任務(wù)，仍任重道遠。當前，在利用現(xiàn)有的制度設(shè)置與組織框架的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確基層政權(quán)的政治定位，確立黨委、人大、政府之間的明晰關(guān)系，尤其是充分發(fā)揮基層人大對政府權(quán)力的約束與規(guī)制功能。同時，通過國家對社會資源的權(quán)威性分配過程，達到對資源的合理和高效配置；強化國家的監(jiān)督與控制能力，以有效規(guī)制基層權(quán)力的運作?；鶎诱?quán)應(yīng)轉(zhuǎn)變資源汲取者的角色，將主要職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的提供上面。在社會力量與組織的培育方面，應(yīng)大力培育社會組織，形成國家與社會的雙向授權(quán)與合作關(guān)系，促進國家監(jiān)控能力與社會自治能力的雙向演進。同時，強化民眾對政府管理的參與，以遏制權(quán)力的濫用行為。

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