12月14日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為明年的經(jīng)濟(jì)工作和重點(diǎn)改革定下了基調(diào)。

　　據(jù)新華社報(bào)道，會(huì)議提出，（明年要）牢牢把握加快改革創(chuàng)新這一強(qiáng)大動(dòng)力，抓住時(shí)機(jī)盡快在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破；要深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，這包括推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅和房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，全面改革資源稅制度，研究推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅改革；并要繼續(xù)深化國有企業(yè)、行政管理體制、文化體制等改革和事業(yè)單位分類改革；加快落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的政策措施。

　　“改革進(jìn)入到深水區(qū)，將面對(duì)更多更強(qiáng)大的利益集團(tuán)的阻力。”我會(huì)名譽(yù)會(huì)長、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家高尚全認(rèn)為，從改革的實(shí)踐來看，現(xiàn)在改革正處于全面深化的階段，諸如金融體制、財(cái)稅體制、收入分配體制的改革等難題，都離不開政府行政管理體制改革。“行政管理體制改革既連接社會(huì)體制改革，又連接政治體制改革，處于中心環(huán)節(jié)。”

　　他認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)在“十二五”期間的潛在增長率可能下降，需要通過改革來刺激生產(chǎn)率的提高，政府需要從一些不該管的領(lǐng)域退出。

　　《21世紀(jì)》：近10年來，經(jīng)濟(jì)體制改革在很多方面取得了進(jìn)展。當(dāng)前改革進(jìn)入到深水區(qū)，面對(duì)復(fù)雜多變的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新情況新變化，下一步哪些重大的改革需要盡快啟動(dòng)，盡快破題？

　　高尚全：在“十二五”期間，我們必須在加快以轉(zhuǎn)變政府職能為主線的行政管理體制改革的基礎(chǔ)上，全面深化解決金融體制改革、財(cái)稅管理體制改革、收入分配體制改革、國有壟斷行業(yè)改革。

　　在當(dāng)前及未來的一段時(shí)間內(nèi)，以下幾個(gè)方面需要盡快進(jìn)行改革：

　　1.加快以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的行政管理體制改革。政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。應(yīng)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，消除地方政府投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，增強(qiáng)其社會(huì)管理和公共服務(wù)功能。在當(dāng)前的政績考核制度和財(cái)稅體制下，地方官員的行為更趨向于追求任期內(nèi)的政績特別是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，因而難以從根本上解決投資率過高問題。解決這些問題，必須靠改革。應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府、法治政府的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最終的落腳點(diǎn)是企業(yè)，企業(yè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和自主創(chuàng)新的“主角”。政府應(yīng)盡心盡力為“主角”演出創(chuàng)造環(huán)境和條件，包括促進(jìn)建立創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、制定實(shí)施激勵(lì)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策、提供透明開放的產(chǎn)業(yè)政策和信息等。

　　2.加快以滿足社會(huì)公共需求為導(dǎo)向的社會(huì)體制改革。經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國已從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代。未來幾年，社會(huì)體制改革應(yīng)著眼于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求特別是居民消費(fèi)需求，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。加快收入分配制度改革，增強(qiáng)居民特別是低收入群眾的消費(fèi)能力。努力擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)。注重通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化啟動(dòng)農(nóng)村市場，通過政策創(chuàng)新、體制改革、制度安排和機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。深化農(nóng)村土地制度改革，在確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯的前提下，加快健全農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)，盡快形成較為完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民教育服務(wù)制度、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度、養(yǎng)老保障制度、公共就業(yè)服務(wù)制度、最低生活保障制度、社會(huì)救助制度等。

　　3.加快以完善生產(chǎn)要素市場為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。應(yīng)進(jìn)一步深化市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，盡快形成反映資源要素稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制、公平競爭的市場秩序、產(chǎn)權(quán)邊界清晰的微觀主體。完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要加快建立富有活力的市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要抑制對(duì)資源和要素的過度需求引發(fā)的外延擴(kuò)張式增長，最有效的辦法就是改變定價(jià)機(jī)制，建立健全資本、土地、自然資源等生產(chǎn)要素市場，由市場來決定稀缺的生產(chǎn)要素的價(jià)格。同時(shí)，完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財(cái)稅體制和政策，調(diào)控資源的供給和需求。如實(shí)行資源有償開采和使用，完善資源開發(fā)利用的補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，扶持節(jié)能產(chǎn)品的開發(fā)使用；運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)浪費(fèi)資源的行為。

　　4.加快以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的相關(guān)改革。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑，正在成為世界各國在后金融危機(jī)時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和應(yīng)對(duì)氣候變化的基本共識(shí)和重要手段。這不僅涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域，

　　而且涉及人們思想觀念、生活方式以及消費(fèi)方式的變革。政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，成為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要推動(dòng)者、政策提供者和監(jiān)管者。通過制度創(chuàng)新和立法，如能源法、碳稅、碳交易、環(huán)境金融制度、低碳產(chǎn)業(yè)政策等，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。企業(yè)是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的主體。應(yīng)積極鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展節(jié)能減排和綠色技術(shù)，尤其應(yīng)扶持新能源汽車等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　現(xiàn)在許多問題是改革不徹底、不到位造成的，同時(shí)改革也不會(huì)一蹴而就，難免出現(xiàn)各種疏漏，這都需要通過深化改革來解決這些問題。一些人把改革不徹底的問題、改革疏漏的問題當(dāng)做改革本身進(jìn)行批判，結(jié)論是要倒退回去，這顯然是錯(cuò)誤的。只有不斷深化改革，才能不斷在發(fā)展中解決各種問題。

　　《21世紀(jì)》：今年中小企業(yè)經(jīng)營問題特別突出。從2005年出臺(tái)“非公36條”，到2010年再出臺(tái)鼓勵(lì)民間投資的“新36條”，為何民營企業(yè)仍感覺經(jīng)營壁壘難以突破，問題出在哪里？

　　高尚全：兩個(gè)“36條”之所以都難以落實(shí)，其原因在于在政策制度方面和思想理論方面都存在障礙。

　　政策制度方面分兩個(gè)因素：一是金融方面，二是鼓勵(lì)、支持創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)方面。

　　在金融方面現(xiàn)在有三個(gè)矛盾：一個(gè)是民間資本越來越多，但是投資的渠道、出路不多，甚至找不到出路；二是中小型企業(yè)、微小企業(yè)在成長過程當(dāng)中急需要錢，但得不到貸款；國有企業(yè)往往不缺錢，但仍較容易拿到貸款，然后有的就拿去搞房地產(chǎn)，有的進(jìn)入股市；三是我們西部、中部缺錢，但是需要資本的地方資本不能利用，資金回流到城市、沿海去了。這是三大矛盾。國務(wù)院“新36條”要鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，提出“允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)”，但是在具體內(nèi)容方面還不夠詳盡，講參與、入股的多，講興辦的少。民間資本為什么不能辦中小企業(yè)銀行，或者私人銀行？

　　在支持創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)方面，創(chuàng)新的主體是誰？創(chuàng)新的主體應(yīng)當(dāng)是中小企業(yè)，它有這種內(nèi)在的動(dòng)力。2009年11月份賈慶林同志在非公有制經(jīng)濟(jì)表彰大會(huì)上說，現(xiàn)在技術(shù)創(chuàng)新的65%，專利的75%，新產(chǎn)品的80%是由民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的。為什么國有企業(yè)落在后面？這涉及到體制的原因。政府應(yīng)該支持中小企業(yè)的創(chuàng)新。目前乃至今后很長時(shí)間內(nèi)我們的就業(yè)壓力越來越大，所以政府要花大力氣來支持創(chuàng)業(yè)，指導(dǎo)就業(yè)。

　　解決公共事務(wù)爭議，首先要厘清政府市場界限

　　至于思想理論上的障礙，是公有制為主體的地位問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，非國有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)總量中已經(jīng)超過了50%，公有制主體地位已經(jīng)被邊緣化，已經(jīng)不是主體地位了。但是，共同富裕是我們的目標(biāo)，要鼓勵(lì)老百姓富起來，增加財(cái)產(chǎn)性收入。因此，民間資本越來越多，超過國有資本是個(gè)必然的趨勢(shì)。公有制主體地位到底怎么理解？應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量上、功能上來理解，而不能從數(shù)量上理解。為了避免爭論，我建議把“公有制為主體”改為“公有制為主導(dǎo)”或“國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)”。

　　我認(rèn)為，如果不解決以上兩個(gè)障礙，民間投資和民營經(jīng)濟(jì)就不能健康發(fā)展。

解決“三座大山”要厘清政府市場邊界

　　《21世紀(jì)》：近年來，關(guān)于教育、醫(yī)療、住房改革一直存在爭議，即不該市場化的市場化，該市場化的沒有市場化。在宏觀調(diào)控中政府和市場的關(guān)系是不是仍需要厘清，兩者應(yīng)該如何分清界限？在市場資源配置中，到底哪些歸政府管，哪些歸市場？

　　高尚全：教育、醫(yī)療、住房三者都是介乎與市場和政府保障之間的事物。

　　作為服務(wù)型政府，要為社會(huì)成員提供基本的教育、醫(yī)療保障，要為低收入等特殊群體提供基本的住房保障。同時(shí)，具有較高收入希望獲得更好教育、醫(yī)療服務(wù)和更舒適的住房的社會(huì)成員可以通過市場來滿足更高層次的需求。

　　因此，教育、醫(yī)療、住房改革不是簡單的要不要市場化的問題，而是政府和市場如何正確分擔(dān)各自應(yīng)擔(dān)負(fù)的部分的問題。但是這個(gè)問題在我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善、政府與市場關(guān)系還需要進(jìn)一步厘清的情況下被無限放大。要解決教育、醫(yī)療、住房改革的爭議，必須先要厘清政府和市場的界限。

　　要厘清政府和市場的界限則必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

　　正確厘清政府與市場的關(guān)系還要求正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認(rèn)識(shí)，但集中體制“能辦大事”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)依然影響深遠(yuǎn)。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對(duì)稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不小。市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求分散決策，政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，就難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會(huì)把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場關(guān)系，遠(yuǎn)不像成熟市場經(jīng)濟(jì)國家那樣基本“定型”，而是一個(gè)市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動(dòng)過程。但只要堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，就必須確立市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的這個(gè)歷史背景下，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟是必然的?，F(xiàn)實(shí)中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟(jì)不成熟、市場機(jī)制作用不充分所致，并非所謂的市場機(jī)制“缺陷”。“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟(jì)不成熟的表現(xiàn)，是市場“邊界”不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場經(jīng)濟(jì)或市場機(jī)制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制力，這是根本方向問題。這個(gè)問題搞不清或方向反了，直接后果是政府職能混亂，最終不僅無法完善市場經(jīng)濟(jì)新體制，而且會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。

　　通過改革跨越中等收入陷阱

　　《21世紀(jì)》：2011年外需對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)下降，潛在增長率將開始下行，這是否意味著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型更加緊迫，未來推進(jìn)哪些改革可以再次推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長？

　　高尚全：外需對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)下降，表明外在環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展格局都發(fā)生了重大改變，過去那種依賴環(huán)境污染、低廉勞工出口低端商品的外貿(mào)模式和粗放的GDP為導(dǎo)向的發(fā)展方式都已經(jīng)不可持續(xù)。對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展方式的改革的確更加緊迫。

　　近來，希臘、意大利、葡萄牙等歐洲國家的債務(wù)危機(jī)愈演愈烈，美國失

　　業(yè)率高居不下，全球經(jīng)濟(jì)面臨新一輪考驗(yàn)。恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)再平衡成為新時(shí)期的主要挑戰(zhàn)。在我看來，這次危機(jī)根源于國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，出路在于對(duì)國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)做重大調(diào)整。歷史表明，調(diào)整、再平衡是個(gè)漫長的過程，并伴隨很多不確定因素。這也使得中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新的復(fù)雜的外部環(huán)境。

　　更重要的是，中國國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)重大變化發(fā)展型需求的比重逐步增加，公共產(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺成為突出矛盾。

　　社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的變化，直接引發(fā)了社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，形成了改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求。過去30年，我國以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的發(fā)展方式在做出歷史性貢獻(xiàn)的同時(shí)，也積累了諸多矛盾，包括資源環(huán)境問題、貧富差距擴(kuò)大問題等。應(yīng)當(dāng)說，在內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化的大背景下，未來10年我們面臨不容忽視的“中等收入陷阱”的新挑戰(zhàn)。

　　就是說，未來10年是加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)型以規(guī)避“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，如果抓住機(jī)遇，改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮笸黄疲敲次磥?0年完全有可能繼續(xù)保持7%-8%左右的中高速經(jīng)濟(jì)增長和平穩(wěn)的社會(huì)發(fā)展，成功跨越“中等收入陷阱”；另一方面，如果喪失機(jī)遇，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變長期停滯不前，就很有可能陷入“中等收入陷阱”。因此，未來十年，關(guān)鍵在于以改革攻堅(jiān)加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，以體制創(chuàng)新保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展。

　　我認(rèn)為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，面臨的改革任務(wù)繁重，挑戰(zhàn)巨大，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)前面所說的四大重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的突破，惟其如此，才能再次推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長。

改革頂層設(shè)計(jì)需專門機(jī)構(gòu)

　　《21世紀(jì)》：在體制改革的動(dòng)力上，過去很多改革是自下而上的，這方面的潛力是不是在衰減，未來需要自上而下進(jìn)行，尤其需要頂層設(shè)計(jì)？

　　高尚全：“十二五”時(shí)期既是改革的歷史轉(zhuǎn)折期，也是改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期。以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€推進(jìn)改革，需要更大的決心和勇氣，也需要制定理性務(wù)實(shí)的改革路線圖。

　　從這幾年的改革實(shí)踐看，由于對(duì)改革的整體設(shè)計(jì)不足，已經(jīng)使當(dāng)前改革面臨越來越大的風(fēng)險(xiǎn)。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現(xiàn)象。一方面，不少地方和部門都強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對(duì)改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創(chuàng)新旗號(hào)擴(kuò)張權(quán)力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權(quán)威，使某些改革流于形式。在這個(gè)特定背景下，加強(qiáng)改革的“頂層設(shè)計(jì)”至關(guān)重要。

　　第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。新階段完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，改變粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，抑制對(duì)資源和要素的過度需求引發(fā)的外延擴(kuò)張式增長，改變地方政府以GDP為核心的發(fā)展沖動(dòng)，需要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為主要目標(biāo)。改革干部人事制度，建立科學(xué)的政績?cè)u(píng)估和考核體系，理順政府、市場、企業(yè)和社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性作用。這需要高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　第二，收入分配制度改革需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。收入分配制度改革成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。未來5年，加快收入分配制度改革將為撬動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)需求增長提供一個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)，為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造內(nèi)生動(dòng)力。收入分配體制改革，涉及到國家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間利益格局的重大調(diào)整，涉及到中央地方利益格局的重大調(diào)整，涵蓋了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的整體性建構(gòu)。這樣的改革，單靠在地方和部門層面的探索很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　第三，建立就業(yè)優(yōu)先的體制機(jī)制需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。我國作為一個(gè)人口大國，就業(yè)問題始終處于發(fā)展問題之首。就業(yè)問題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的體制問題，既涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中扶持服務(wù)業(yè)發(fā)展的問題，也涉及到所有制結(jié)構(gòu)的扶持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，還涉及到宏觀調(diào)控優(yōu)先目標(biāo)的考慮，涉及到政府的公共就業(yè)服務(wù)等諸多方面的改革。這樣的改革決定了只進(jìn)行某一個(gè)領(lǐng)域的改革很難奏效。

　　第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。在快速城市化的進(jìn)程中，如何推進(jìn)2億多農(nóng)民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農(nóng)民工市民化涉及到現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的土地制度、戶籍制度和公共服務(wù)制度。以城市為農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育為例，涉及到跨省區(qū)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發(fā)達(dá)地區(qū)做了不少探索，在跨省區(qū)協(xié)調(diào)上的問題不解決，改革局限在地方層面難以有重大突破。

　　《21世紀(jì)》：就整體宏觀而言，改革的頂層設(shè)計(jì)需要在哪些有突破？

　　高尚全：改革的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)在以下四個(gè)方面取得突破：

　　第一，要重構(gòu)改革的協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，需要專門的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。從領(lǐng)導(dǎo)和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于從全局上把握改革的進(jìn)程：強(qiáng)化改革的決策機(jī)制，對(duì)每一項(xiàng)重要的改革做好總體部署，使改革決策機(jī)制更加統(tǒng)一有力；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，對(duì)各方面的改革實(shí)施具體、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進(jìn)方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來。

　　第二，要加強(qiáng)改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。“十二五”推進(jìn)改革，要用法律形式將改革目標(biāo)上升為國家意志，明確界定改革主體、改革對(duì)象、改革責(zé)任，強(qiáng)化改革目標(biāo)的約束性，使改革目標(biāo)成為法定責(zé)任。重大的改革，應(yīng)先立法后改革，以法律手段來使改革從經(jīng)驗(yàn)型改革過渡到理性、規(guī)范有序的階段。

　　第三，要建立改革進(jìn)程的評(píng)估機(jī)制。一是建立完善的改革評(píng)估指標(biāo)體系。改革評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、政治體制和文化體制四位一體的改革進(jìn)展。二是建立改革的反饋機(jī)制。對(duì)改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評(píng)估。三是建立多元參與的評(píng)估體系，將社會(huì)評(píng)估組織和專家等納入評(píng)估主體范圍，充分發(fā)揮和整合不同評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)，形成相互聯(lián)系又相互制約的多元參與的評(píng)價(jià)體系。

　　第四，要營造有利于改革的社會(huì)環(huán)境和輿論環(huán)境。“十二五”改革需要良好的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)改革的輿論宣傳，及時(shí)向公眾解答改革進(jìn)程中的疑惑，加強(qiáng)對(duì)改革的正面引導(dǎo)；讓各項(xiàng)改革涉及的利益相關(guān)者了解改革、理解改革，讓多數(shù)人在不斷分享改革成果的同時(shí)，參與改革，支持改革。