在財政收入方面，稅收負擔(dān)不斷上升，分配不合理問題始終存在，亂收費、亂罰款、亂攤派屢禁不止，政府性基金和社會保險基金的管理也出現(xiàn)較多問題。國有資產(chǎn)收益被少數(shù)當(dāng)權(quán)者侵占、未能體現(xiàn)其公共性的現(xiàn)象屢見報端。

　　自1994年分稅制改革以來，地方政府的財政行為發(fā)生了很大變化，地方財源建設(shè)面臨許多新的挑戰(zhàn)。例如，在財政支出方面，為了應(yīng)對大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金需要，政府利用多種渠道籌集資金，在地方公債受到法律和行政約束的情況下，通過融資平臺大量籌集資金，造成巨大的潛在財政風(fēng)險。又如在一般公共服務(wù)領(lǐng)域，存在著財政資金嚴(yán)重浪費、“三公消費”長期居高不下、官員貪污腐敗成風(fēng)等現(xiàn)象。再如在財政收入方面，稅收負擔(dān)不斷上升，分配不合理問題始終存在，亂收費、亂罰款、亂攤派屢禁不止，政府性基金和社會保險基金的管理也出現(xiàn)較多問題。國有資產(chǎn)收益被少數(shù)當(dāng)權(quán)者侵占、未能體現(xiàn)其公共性的現(xiàn)象屢見報端。

　　制度失范是地方財源建設(shè)中的主要問題

　　地方財源建設(shè)中存在的這些問題，歸根結(jié)底在于制度失范。

　　首先，地方財源渠道多元化不是問題的癥結(jié)所在，地方財源的每一種形式都有一定的合理性。就稅收而言，大部分地方稅都具有合法的正當(dāng)性。就各種收費和政府性基金而言，只要其符合收費的基本原則，也可以接受。而用于地方長期受益的公共基礎(chǔ)設(shè)施且規(guī)模適當(dāng)?shù)牡胤絺鶆?wù)收入，也是正當(dāng)合理的。

　　其次，公眾稅收負擔(dān)過重也不是問題的根源。稅負輕重是相對而言的，如果是收支對比，那么只要支出合理，籌集的稅收經(jīng)由公眾同意，也就無所謂輕重；若是進行國際比較，要選擇公共服務(wù)水平相當(dāng)?shù)膰覟閰⒄諏ο螅駝t就會誤導(dǎo)公眾和決策者。

　　再次，財政資金利用效率不高也只是問題的表象。財政資金使用效率不高、浪費嚴(yán)重、貪污挪用等現(xiàn)象背后，是財政監(jiān)管失控所致。其中，最為重要的制度缺陷就是缺乏公開透明的信息披露和公眾的外部監(jiān)督。目前《保密法》仍然把財政信息視為國家機密，成為財政信息公開的攔路虎，也使財政腐敗有了相應(yīng)的法律保護。因此，關(guān)鍵在廢除那些不利于財政公開透明的法律法規(guī)，構(gòu)建有利于陽光財政運行的體制和機制。

　　地方財源制度構(gòu)建應(yīng)區(qū)分不同類型的收入形式

　　既然制度建設(shè)是地方財源建設(shè)的核心，就需要歸依一定的原則，否則就會失去方向和目標(biāo)。財政制度作為社會制度的組成部分，其遵循的原則只能是公平正義。而公平正義是高度抽象的理論原則，不能生搬硬套在具體的制度上，否則仍然是模糊的，缺乏實際的指導(dǎo)意義。公平正義必須結(jié)合具體的制度、遵循具體的原則。

　　首先，地方財源應(yīng)該明確定位于地方政府完全自主決策的公共項目。對于地方政府的基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、治安、垃圾處理等，不能完全依賴地方稅收，還需依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付；對于上級政府委托的公共項目，應(yīng)該由上級政府提供所需資金，不能硬性要求地方政府配套資金。只有那些真正由地方受益、地方可以自主決策的公共項目，才是地方財源所應(yīng)提供的目標(biāo)。

　　其次，地方稅收制度的構(gòu)建應(yīng)該優(yōu)先考慮受益原則，再考慮能力原則。對于用稅收提供的地方公共產(chǎn)品，要區(qū)分普遍受益和特別受益。為地方普遍受益的公共產(chǎn)品提供資金的一般稅收，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝w民眾來承擔(dān)；為特定群體受益的公共產(chǎn)品提供資金的專項稅收，應(yīng)該由受益的民眾來負擔(dān)，不能讓當(dāng)?shù)厝w民眾或其他地方的民眾負擔(dān)。在區(qū)分了一般稅收和專項稅收的受益對象之后，再按照“量能負擔(dān)原則”在民眾間進行稅負分配。

　　再次，政府性基金和收費應(yīng)該在受益原則的基礎(chǔ)上，考慮根據(jù)不同性質(zhì)的基金和收費確定不同原則。就政府性基金而言，其制度構(gòu)建的基本原則應(yīng)該是受益與成本相對應(yīng)。如果一項基金的負擔(dān)者不能從基金中獲益，或者一項基金的獲益者無需支付成本，那么此項基金制度就不具有合理性和正當(dāng)性。就政府收費而言，除了需要遵循受益與成本對應(yīng)的原則以外，還需要區(qū)分行政收費和公共資源收費兩種不同性質(zhì)的收費。行政收費應(yīng)該遵循“成本補償原則”來確定具體的收費標(biāo)準(zhǔn)，否則就會賦予行政機構(gòu)從事壟斷經(jīng)營性活動的權(quán)力，容易產(chǎn)生亂收費、高收費等問題。而對于公共資源收費，由于使用者可以憑借其獲得商業(yè)利益，因此就應(yīng)該遵循“市場競爭原則”，將其提供給出價最高的經(jīng)營者，以最大限度地保護公共資源的所有者利益。否則，就是對公共資源使用者的不當(dāng)利益輸送，不僅造成公共資源被浪費，而且會引起嚴(yán)重的分配不公。同理，國有資本收益應(yīng)該主要歸政府所有，而不是主要歸國企的經(jīng)營者或勞動者所有。

　　最后，地方債務(wù)收入制度的構(gòu)建應(yīng)遵循代際公平原則。通過發(fā)行公債募集來的資金用于財政支出，一般會給當(dāng)代和后代人都帶來相關(guān)收益，但同時面臨著一個本息償還的問題。公債制度的核心原則就是使成本和收益對等，但要根據(jù)不同的償還方式來具體確定。在用稅收償還公債的模式下，公平的公債發(fā)行在支出上應(yīng)該滿足后代凈獲益原則，在債務(wù)償還上也應(yīng)該遵循成本分攤原則。在發(fā)新債還舊債的模式下，必須以良好的政府信用為基礎(chǔ)，將債務(wù)規(guī)模限制在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)。只要地方債務(wù)制度遵循這些原則且嚴(yán)格執(zhí)行，地方債務(wù)的風(fēng)險就會得到有效控制。

　　賦予地方政府更多財源自主性

　　地方財源制度的構(gòu)建原則確定之后，就要結(jié)合我國的具體情況，設(shè)計可行的分步實現(xiàn)路徑和策略。

　　首先，在地方稅源制度建設(shè)方面，選擇若干地方稅特征明顯的稅種（例如房地產(chǎn)稅），嘗試以省級地方人民代表大會行使稅收立法權(quán)，先在稅基立法權(quán)由中央確定的前提下，賦予地方政府在規(guī)定幅度內(nèi)的稅率調(diào)整權(quán)，然后再賦予其獨立的稅率確定權(quán)，逐步擴大地方立法權(quán)的范圍，最終實現(xiàn)所有地方稅收立法權(quán)由地方人大行使的長期目標(biāo)。在保持現(xiàn)有稅源地方分享規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，先穩(wěn)定稅額分享和稅基分享模式，逐步取消地方共享稅。同時探索、完善地方附加稅種模式，將地方附加費改為地方附加稅。

　　其次，在地方非稅財源制度建設(shè)方面，長期目標(biāo)是由國家立法機關(guān)就項目設(shè)立、征管、資金核算、資金使用和監(jiān)督等共性問題，建立一個共同遵循的法律框架，在清晰定義非稅收入的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定不同性質(zhì)非稅收入的征收目的和征收原則。立法機關(guān)應(yīng)該結(jié)合社會經(jīng)濟形勢，定期審議決定每項非稅收入是否有繼續(xù)存在的合理性。中短期目標(biāo)是要推動各種政府性基金、收費、罰款等非稅收入的“公共化、陽光化、問責(zé)化”，強化預(yù)算約束，較大幅度地提高國有資本收益上繳公共財政的比例，使國有企業(yè)經(jīng)營收益主要歸全體公眾共享。

　　再次，在地方債務(wù)收入制度建設(shè)方面，新預(yù)算法立法賦予地方政府一定的債務(wù)權(quán)限，下一步要通過試點逐步開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資和償債制度，明確地方政府債務(wù)管理機構(gòu)及其責(zé)任，提高地方財政及債務(wù)信息的透明度，建立符合我國國情的財政風(fēng)險信用預(yù)警體系。充分發(fā)揮各級人民代表大會和審計機關(guān)的監(jiān)督作用，通過將地方融資平臺貸款進行資產(chǎn)證券化、引進民間資本、出售部分地方國有資產(chǎn)等短期措施，妥善處理好地方政府融資平臺的債務(wù)問題，有效化解地方財政的潛在風(fēng)險。

　　(本文系國家社科基金項目“房地產(chǎn)稅改革的決策機制及其實現(xiàn)路徑研究”（批準(zhǔn)號13BJY152）階段性成果)

　　（作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院）