李克強(qiáng)總理多次指出，“營(yíng)改增”是深化財(cái)稅體制改革的重頭戲。迄今為止，這項(xiàng)改革已進(jìn)行了兩年，由于順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)演進(jìn)和加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，各地對(duì)此普遍歡迎并建議中央加快“營(yíng)改增”步伐，早日規(guī)范增值稅制，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　與此同時(shí)也必須看到，隨著營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，地方政府將失去當(dāng)前最大、占比最高的主體稅種。“營(yíng)改增”全面到位之日，就是中央與地方財(cái)政收入重新劃分之時(shí)。如何彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口，尋找、培育新的地方稅支柱，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)下未雨綢繆之事。

　　重構(gòu)地方收入體系的前提是遵照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的基本原則，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定

　　我國(guó)現(xiàn)行中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的基本框架形成于1994年的分稅制，由于當(dāng)時(shí)改革的重點(diǎn)主要在收入而非支出方面，因此事權(quán)劃分基本上維持了原來(lái)的格局。隨著時(shí)間的流逝，地方政府的事權(quán)范圍越來(lái)越大，承擔(dān)了很多本不適宜由地方來(lái)承擔(dān)的支出責(zé)任。因此，重構(gòu)地方收入體系的前提是科學(xué)界定中央和地方的事權(quán)范圍，盡快建立財(cái)力與事權(quán)匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　一是盡快形成中央事權(quán)、地方事權(quán)、共享事權(quán)的清單，由粗到細(xì)地設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府的事權(quán)明細(xì)單，列明各自的專屬事權(quán)，以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案。

　　二是增加中央政府的支出責(zé)任，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重要從現(xiàn)在的15%逐步提高到30%。

　　三是區(qū)分支出責(zé)任與管理責(zé)任，一些關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大民生與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事項(xiàng)，如新農(nóng)村建設(shè)、保障房建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，基于管理要求，可以作為地方事權(quán)，由地方承擔(dān)管理責(zé)任，但支出責(zé)任應(yīng)主要?dú)w于中央。

　　四是適時(shí)研究制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，以穩(wěn)定中央與地方財(cái)政關(guān)系。

　　改革中央地方共享稅方法，靜態(tài)上補(bǔ)足地方財(cái)力缺口

　　在現(xiàn)行體制下，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等均屬于中央與地方共享稅種，來(lái)自這部分的分成收入大約占到地方稅收收入的35%左右。一旦“營(yíng)改增”全面到位，為了“保持中央與地方財(cái)力格局總體不變”，就必須調(diào)整現(xiàn)行中央與地方稅收分享辦法。對(duì)此，可從以下幾個(gè)方面調(diào)整現(xiàn)行共享稅方法，靜態(tài)上補(bǔ)足地方財(cái)力缺口。從短期來(lái)看，這是保持地方財(cái)政收支平衡、財(cái)力與事權(quán)相匹配的主要方式。

　　一是提高共享稅中地方分成比例?？蓪⒃鲋刀惙窒肀壤涩F(xiàn)在的75∶25調(diào)整為70∶30，將所得稅的中央地方分享由目前的60∶40調(diào)整為50∶50.

　　二是增加共享稅種，將消費(fèi)稅調(diào)整為中央、地方共享稅種，同時(shí)改革消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)和征收范圍。

　　三是改變共享方式?？砂磭?guó)際慣例，將企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的共享方式應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)在的收入分成改為分率共享，由中央政府設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一征收的稅率，地方政府可在這一稅率之外加率征收，但加征的稅率有最高限制。

　　四是減少共享稅，增加一般轉(zhuǎn)移支付。長(zhǎng)期而言，可將增值稅作為完全的中央稅，以切斷地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與獲得稅收收入之間的關(guān)聯(lián)，然后再根據(jù)各地人口數(shù)量、轄區(qū)面積等因素，通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡各地財(cái)政收支。短期而言，則可設(shè)置差別化的增值稅分享機(jī)制，適當(dāng)降低工業(yè)部分的增值稅地方分享比例，提高服務(wù)業(yè)部分增值稅的地方政府分享比例，這也符合推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的總體要求。

　　加快推進(jìn)地方稅建設(shè)，動(dòng)態(tài)上保持地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，穩(wěn)定的地方稅是支持地方政府提供良好公共服務(wù)的重要財(cái)力保障，也是密切當(dāng)?shù)厝罕娕c當(dāng)?shù)卣P(guān)系的重要紐帶。在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，屬于地方稅的稅種雖然多達(dá)18種，但大多量小、面散，唯有營(yíng)業(yè)稅堪稱地方稅主力，在很多省市，來(lái)自營(yíng)業(yè)稅的收入均占到當(dāng)?shù)囟愂帐杖氲?/3以上。考慮到“營(yíng)改增”的快速推進(jìn)，加快地方稅體系建設(shè)、培育新的地方主力稅種已刻不容緩。

　　一是盡快開征房地產(chǎn)稅。不動(dòng)產(chǎn)的稅基在空間上難于移動(dòng)、在時(shí)間上使用期限長(zhǎng)，在價(jià)值上隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有較大增值空間，完全具備地方稅屬性和成為地方主力稅種的條件。應(yīng)當(dāng)加快房地產(chǎn)稅的立法步伐與相關(guān)基礎(chǔ)制度建設(shè)，循序漸進(jìn)、分步實(shí)施、覆蓋存量、超額累進(jìn)、因地制宜，定期核對(duì)稅基，逐漸將房地產(chǎn)稅培育為地方稅的主力稅種。

　　二是要加快推進(jìn)資源稅改革。資源稅具備地方稅的特征，特別是對(duì)于資源富集而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)而言，改革后的資源稅可以成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。應(yīng)當(dāng)盡快將占我國(guó)能源結(jié)構(gòu)比重達(dá)70%以上的煤炭納入從價(jià)計(jì)征的范圍，逐漸將資源稅征稅范圍擴(kuò)大到水資源、森林資源和草原資源等。

　　三是適時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅。當(dāng)前，開征環(huán)境稅的社會(huì)共識(shí)已經(jīng)形成?？稍谇謇硐嚓P(guān)收費(fèi)的基礎(chǔ)上，先將易于實(shí)施的廢氣、廢水和固體廢物等污染物納入環(huán)境稅征收范圍。今后隨著條件成熟，再逐漸將特種產(chǎn)品污染、生態(tài)保護(hù)等納入征收范圍。

　　四是改消費(fèi)稅為零售稅，使之成為新的地方稅種。將現(xiàn)在主要在出廠和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收改為在零售環(huán)節(jié)征收，同時(shí)將部分高耗能、高污染和高檔消費(fèi)品納入征收范圍，逐步擴(kuò)大稅基。

　　五是將車輛購(gòu)置稅明確為地方稅，適時(shí)研究開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。

　　六是賦予地方政府一定的稅權(quán)。在地方稅建設(shè)上，一定要賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限，允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則或具體辦法，因地制宜調(diào)整稅基、稅目、稅率、減免等。

　　七是強(qiáng)化稅收征收管理，落實(shí)“稅收法定”。一方面，要完善現(xiàn)行國(guó)、地稅征管體制，強(qiáng)化征管，防止稅收“跑、冒、滴、漏”；另一方面，應(yīng)當(dāng)將各類稅收條例提升為稅法，適時(shí)制定《稅收基本法》或《全國(guó)稅政要?jiǎng)t》，以全面落實(shí)“稅收法定”原則。

　　規(guī)范地方債務(wù)發(fā)行與管理，使之成為地方財(cái)政收入的必要補(bǔ)充

　　債務(wù)是一種特殊的財(cái)政收入。截止到2013年6月，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為17.89億元。從債務(wù)資金的使用方向看，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目占86.77%。這表明，對(duì)處于城鎮(zhèn)化中期的我國(guó)而言，客觀存在著對(duì)于債務(wù)資金的合理需求。

　　綜上當(dāng)前我國(guó)地方債管理上存在的最大問(wèn)題不是總量問(wèn)題，而是管理不規(guī)范、信息不透明的問(wèn)題。為此，一方面要盡力化解存量債務(wù)，通過(guò)注入資產(chǎn)、企業(yè)重組、公私合營(yíng)、PPP模式等方法進(jìn)行債務(wù)置換，減輕短期壓力；另一方面要盡快出臺(tái)規(guī)范的地方債務(wù)管理辦法，將暗賬翻明，使地方債成為地方財(cái)政的合理補(bǔ)充。

　　一是要盡快修改預(yù)算法，從法律上允許地方政府負(fù)債。

　　二是合理確定全國(guó)債務(wù)總規(guī)模以及各地債務(wù)規(guī)模，實(shí)施總量控制，但對(duì)各地債務(wù)規(guī)模的確定不能“唯GDP”，而是要從GDP、資源能力、政府管理水平等多元角度來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

　　三是嚴(yán)格遵守債務(wù)管理的“黃金法則”，明確債務(wù)資金的用途，原則上只能用于長(zhǎng)期性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)性民生投入。

　　四是要將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，政府舉債必須要經(jīng)過(guò)人大審批。

　　五是建立償債準(zhǔn)備金制度，要把政府舉債與編制財(cái)政規(guī)劃、編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告結(jié)合起來(lái)。

　　六是要有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?？砂匆欢?biāo)準(zhǔn)設(shè)置債務(wù)管理的紅區(qū)、綠區(qū)、黃區(qū)。

　　七是提高透明度，可像公布PM2.5一樣，在一定的范圍內(nèi)公布地方政府的債務(wù)率。

　　八是要明確責(zé)任，可將把債務(wù)審計(jì)作為主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)的重要內(nèi)容，中央巡視組也要把地方債務(wù)情況納入巡視內(nèi)容。以此，可望控制地方債務(wù)總規(guī)模，規(guī)范地方債務(wù)管理，使之成為地方財(cái)政收入的合理補(bǔ)充。

　　綜合前文所述，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，除了以上收入形式之外，一個(gè)完整的地方收入體系還包括國(guó)有企業(yè)上交紅利、政府性基金(包括土地出讓金)、各類非稅收入等。應(yīng)當(dāng)落實(shí)三中全會(huì)“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十”的精神，盡快提高國(guó)有企業(yè)上交紅利的比重，使國(guó)有企業(yè)真正名副其實(shí)。規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，清費(fèi)立稅，嚴(yán)格管理。對(duì)于包括土地出讓金在內(nèi)的各類政府性基金，則應(yīng)將其全部納入預(yù)算管理，逐漸消除部門特色，以增強(qiáng)地方財(cái)政的整體調(diào)控能力。