當前我國的地方政府債務(wù)以全國的經(jīng)濟和財政實力計，尚處于國際公認的安全線之內(nèi)。盡管在總體規(guī)模上不足憂慮，但脫出全局視野而深入到不同地區(qū)，就會發(fā)現(xiàn)，在總體風(fēng)險可控的同時，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況、對于地方政府債務(wù)管理水平及其控制松緊程度的差異頗大，有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償付困難，具有隱患，因而事實上存在著局部風(fēng)險。脫出短期視野而著眼于長期態(tài)勢，也可以發(fā)現(xiàn)，由于深藏在地方政府債務(wù)風(fēng)險背后的各種體制性因素仍在發(fā)揮作用，在短期風(fēng)險可控的同時，部分地區(qū)的嚴峻情勢有可能向全國蔓延，因而事實上存在著長期風(fēng)險。

　　值得注意的是，圍繞地方政府債務(wù)的這種局部風(fēng)險和長期風(fēng)險，是在中國經(jīng)濟發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化并向“新常態(tài)”轉(zhuǎn)換的過程中呈現(xiàn)的。其一，經(jīng)過了30余年的高速增長之后，支撐中國經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，中國經(jīng)濟已經(jīng)由高速轉(zhuǎn)入中高速增長平臺。其二，在以化解產(chǎn)能過剩為核心內(nèi)容的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中，企業(yè)的兼并重組甚至退出市場正在成為不得不付出的代價。其三，2008年以來刺激政策所形成的累積和溢出效應(yīng)仍在持續(xù)，宏觀經(jīng)濟政策的選擇和調(diào)控空間由此縮小。

　　在經(jīng)濟增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期的所謂“三期疊加”的新形勢下，一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險同一系列與以往大不相同的新矛盾和新問題相交織；另一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范化解亦面臨著一系列新挑戰(zhàn)。不僅財政收入增速隨著經(jīng)濟增速換擋而下滑，而且財政支出壓力隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛而上升，在財政收支形勢趨于嚴峻的條件下，增量調(diào)整的渠道變窄。不僅宏觀政策抉擇因消化前期刺激政策而面臨多方掣肘，而且傳統(tǒng)宏觀調(diào)控機制和方式因經(jīng)濟下行壓力的進一步加大而面臨諸多挑戰(zhàn)。不僅經(jīng)濟體制在經(jīng)濟發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化下的運行規(guī)律尚未充分認識，而且包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)在內(nèi)的各方面體制在全面深化改革進程中也在發(fā)生變化，應(yīng)對風(fēng)險的操作難度增加。如此等等。

　　特殊視角：找準地方債風(fēng)險問題的病根

　　特殊視角之一：強烈的舉債需求源于強烈的招商引資沖動。

　　強烈的舉債需求，當然源于強烈的投資需求，強烈的投資需求又源于追求GDP的不適當政績觀。在這一具有特殊體制背景的關(guān)系鏈條中，地方政府之間圍繞招商引資所展開的激烈競爭，在事實上成為支撐中國經(jīng)濟30多年高速增長的主要推動力。

　　要招商引資，總要付出一定的代價，給予一定的條件。那么，地方政府究竟是拿什么或憑借什么來招商引資的呢？以1994年劃界，在此之前，地方政府招商引資主要憑借的是濫施稅收優(yōu)惠。1994年的財稅改革，在統(tǒng)一稅法的旗幟下堵住了濫施稅收優(yōu)惠的閘門。于是，亂收費開始取代稅收優(yōu)惠，通過對企業(yè)和居民亂收費取得額外的資金，為外來投資提供各種現(xiàn)實、潛在的優(yōu)惠條件，便成為地方政府實施招商引資的新的憑借。到了上個世紀90年代末期，在“費改稅”和稅費改革浪潮的沖擊下，亂收費的大門被關(guān)上了。要繼續(xù)招商引資，地方政府還得另辟他徑。于是，賣地、通過出讓國有土地獲取額外收入，從而為外來投資提供基礎(chǔ)設(shè)施以及各類公共設(shè)施開始興盛。

　　進入2008年，情況又發(fā)生了新的變化。一方面，對土地實行“招拍掛”，使國有土地出讓行為逐漸納入規(guī)范化軌道；另一方面，國際金融危機波及中國，我們需要動用擴張性的經(jīng)濟措施去反危機、保增長。于是，在擴大政府投資規(guī)模的口號下，各個地方的融資平臺債開始大行其道。搭上抵御危機的這輛便車，不僅可以躍出地方政府不得舉債的現(xiàn)行預(yù)算制度約束，而且可以堂而皇之地以政府投資吸引外來投資，以政府自身投資為招商引資鋪路搭橋，從而帶動GDP增長。其結(jié)果，地方政府債務(wù)規(guī)模呈井噴式擴大。

　　求發(fā)展→出政績→上項目→增投資→搭車舉債，關(guān)于地方政府債務(wù)的這一邏輯線索提醒我們，事情雖然表現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，但問題的根源卻在于唯GDP馬首是瞻而導(dǎo)致的對于招商引資的無限和盲目追求當中。只要這個特殊的體制因素不消除，地方政府債務(wù)一定會釀成風(fēng)險，甚至?xí)劤勺阋晕＜皣议L治久安的大風(fēng)險。

　　特殊視角之二：非健全的債務(wù)人人格源于非健全的財政管理體制。

　　來自各方面的調(diào)研結(jié)果均表明，在當下的中國，不僅為數(shù)不少的地方舉債之時并無還債的打算，而且相當多的地方還債之時也不具備相應(yīng)的清償能力。換言之，當下的地方政府并不具有健全人格的債務(wù)人。從根本上來說，非健全的債務(wù)人人格的形成與非健全的財政管理體制格局直接相關(guān)。我國現(xiàn)行的財政管理體制，雖然名義上舉的是“分稅制”旗子，但實際上，它的很多方面已經(jīng)偏離了“分稅制”軌道。

　　本來意義上的“分稅制財政管理體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級財政支出責(zé)任；所謂“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實行分級財政管理。一級政府，一級預(yù)算主體，各級預(yù)算相對獨立，自求平衡。

　　將上述含義和現(xiàn)行財政管理體制運行格局加以對照，便不難發(fā)現(xiàn)，在過去的20年中，我們始終與其保持著不小的距離，這種距離甚至進一步拉大。一個典型的表現(xiàn)就是，中央財政支出的70%要作為稅收返還和轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿降胤?，地方財政收入?0%左右要依賴于中央財政的撥款。更有甚者，這50%左右的撥款，不僅絕大部分屬于戴帽下達的專項轉(zhuǎn)移支付，而且即便是一般性轉(zhuǎn)移支付，也在相當程度上帶有“跑部錢進”的不確定性。

　　如此高比例地依賴中央財政實現(xiàn)收支平衡且具有相當不確定性的體制環(huán)境，既會使地方財政收支體系陷于不完整狀態(tài)，也會讓地方財政難有過日子的長期打算。地方政府實現(xiàn)不了對于其收支運行的全面控制，自然難以作為健全的行為主體對自身的收支活動全面負起責(zé)任。長此以往，不僅實行分級財政管理的基礎(chǔ)趨于弱化，而且本應(yīng)作為一級財政主體所具有的健全人格亦難免退化。對于既缺乏自律又具有強烈舉債需求的地方政府來說，不允許其舉債則已，一旦對其舉債的他律約束稍有放松，便極可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目舉債的“淘氣”漩渦中一發(fā)不可收。

　　偏離“分稅制”的體制環(huán)境→非健全的財政收支體系→非健全的行為主體→非健全的債務(wù)人人格→盲目舉債，關(guān)于地方政府債務(wù)的這一邏輯鏈條告訴我們，事情雖然表現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，問題的根源卻存在于偏離“分稅制”軌道的財政管理體制格局之中。只要地方財政收支體系處于非健全狀態(tài)，地方政府就難以成為健全的行為主體，從而也就難以成為具有健全人格的債務(wù)人。只要這個體制環(huán)境不徹底改變，地方政府債務(wù)就同“風(fēng)險”二字脫不了鉤。

　　對癥下藥：在深化改革中實現(xiàn)地方債標本兼治

　　第一，著眼于體制根本變革，積極推進地方政府債券自發(fā)自還試點。無論從哪個方面看，作為一級政府財政，作為一級政府行為主體，都是應(yīng)當擁有舉債之權(quán)的。對于地方政府舉債，宜疏不宜堵，在疏的同時加強對地方政府舉債的管理。事實上，也只有通過類似地方政府債券自發(fā)自還試點這樣的改革行動，讓包括局部和長期風(fēng)險在內(nèi)的各種纏繞于地方政府債務(wù)身上的問題浮出水面，才有可能在求解問題中走出一條適合中國國情的地方政府債務(wù)管理之路。但應(yīng)注意的是，地方政府債券自發(fā)自還試點所觸動的，充其量只是地方政府債務(wù)問題的外在表現(xiàn)形式，而非它的內(nèi)在核心內(nèi)容。故而，從其入手，由表及里，逐步逼近地方政府債務(wù)問題的體制性痼疾，最終在體制上做大手術(shù)，應(yīng)是地方政府債券自發(fā)自還試點的歸宿所在。

　　第二，破舊立新并舉，構(gòu)建匹配國家治理現(xiàn)代化的地方政府政績評估體系。地方政府對于政績的追求不能僅僅局限在GDP上，更不能落實于對招商引資的無限和盲目追求中。應(yīng)在淡化、破除GDP考核的同時，堅持破舊立新并舉，站在推進國家治理現(xiàn)代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績評估作為經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制以及黨的建設(shè)制度改革的交匯點，從根本上建立一種適合全面評估地方政府政績需要的制度體系。以此為基礎(chǔ)，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻、以招商引資為主要施政手段的怪圈，進而踏上正確的政績實現(xiàn)軌道。

　　第三，以健全地方財政體系為著力點，重構(gòu)分稅制財政體制格局。有別于預(yù)算單位財務(wù)，作為一級政府財政的最基本的內(nèi)涵，就在于它同時擁有兩種財權(quán)：相對獨立的收支管理權(quán)和相對獨立的收支平衡權(quán)。這兩種財權(quán)，無疑要建立在健全的財政收支體系基礎(chǔ)之上。也就是說，脫離了健全的收支體系支撐的地方財政，肯定是不能相對獨立地行使收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)的地方財政，也肯定不是本來意義上的分稅制財政體制格局下的地方財政。毋庸贅言，堅守“分稅制”的改革方向，通過重構(gòu)分稅制財政體制格局健全地方財政收支體系，是讓地方政府具有健全債務(wù)人人格的前提。

　　面對健全地方財政收支體系和重構(gòu)分稅制財政體制格局的艱巨任務(wù)，澄清并確立如下幾個基本認識顯然是非常必要的：

　　其一，“分稅制”不是“分錢制”。1994年實行分稅制財政體制的改造對象，就在于“分錢制”——無論總額分成、收入分類分成，還是財政大包干，本質(zhì)上都是分錢制。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎(chǔ)上，讓中央和地方財政各自保持或擁有一個健全的收支體系，在一個相對穩(wěn)定的體制條件下各過各的日子，是分稅制的基本特征之一。

　　其二，分級管理財政不是“打醬油財政”。在我們這樣一個大國搞分級財政管理，不能建立在根據(jù)交辦事務(wù)多少而撥付相應(yīng)資金的基礎(chǔ)上。那樣做的話，分級財政管理很可能會蛻化為預(yù)算單位財務(wù)管理，或者分級財政管理很可能會蛻化為單級財政管理。因而，按照分級財政管理的原則分別建立起中央和地方各級次的健全的財政收支體系，在分級管理的體制條件下各過各的日子，是實行分級財政管理的基本前提之一。

　　其三，稅權(quán)不等于財權(quán)。在我國，強調(diào)稅收立法權(quán)高度集中于中央無疑是必需的。但是，稅收立法權(quán)的高度集中絕不等于財政管理權(quán)不能下放給地方。相反，在堅持稅收立法權(quán)高度集中的前提下，賦予地方政府相對獨立的組織收支、平衡收支的財政管理權(quán)力，不僅是實行分級財政管理，而且是實行分稅制財政體制的必要條件之一。

　?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）