十八屆三中全會(huì)指出，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。專家指出，合理的收入劃分、稅基配置是健全財(cái)力與事權(quán)相匹配、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度保證。為此，要進(jìn)一步完善分稅制改革，構(gòu)建起財(cái)力與事權(quán)相匹配的分稅分級財(cái)政體制。要逐步完善地方稅體系，通過房產(chǎn)稅、資源稅、消費(fèi)稅等稅制改革，逐漸提高地方政府財(cái)政自給能力。

　　本期嘉賓

　　中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇

　　財(cái)政部財(cái)科所所長賈康

　　國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)

　　主持人

　　光明日報(bào)記者楊亮

　　困局：財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移

　　有人這樣形容目前的稅制，“上面千根線，基層一根針”——上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務(wù)最終都壓到基層政府，形成“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的局面，“中央點(diǎn)菜，基層埋單”。

　　記者：從1994年“分稅制”改革迄今，我國為何一直停留于有地方稅但無地方稅體系的狀態(tài)？

　　高培勇：這里有多方面的原因。其一，1994年實(shí)施的財(cái)稅改革主要解決的是中央政府的宏觀調(diào)控能力以及中央財(cái)力不足的問題，故而地方稅體系構(gòu)建暫未納入改革視野。其二，中央政府和地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力之間的關(guān)系始終未能明晰界定，故而地方稅體系構(gòu)建問題一再被拖延、擱置。此外，還有一個(gè)更為關(guān)鍵的原因：在由18個(gè)稅種所構(gòu)成的現(xiàn)行稅制體系中，沒有或缺乏專屬于地方主體稅種的稅種。

　　記者：針對近年出現(xiàn)的新情況，稅改中出現(xiàn)了什么問題？

　　賈康：一個(gè)突出問題是基層財(cái)政困難。實(shí)際上，1994—2000年間，地方收入增幅達(dá)89%。但是在此過程中，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移的現(xiàn)象。因?yàn)槭?、市是地方四個(gè)層級的高端，有上收財(cái)權(quán)的空間。與此同時(shí)，事權(quán)重心卻越壓越低。1994年改革時(shí)沒有說清楚的事權(quán)，都以一票否決的方式迫使基層承擔(dān)各種責(zé)任，比如社會(huì)治安、公共事業(yè)發(fā)展、“普九”等，很多時(shí)候上級明確要求下級“必須達(dá)標(biāo)”，出了問題政績免談。財(cái)力不夠怎么辦？地方不得不東挪西借，甚至借高利貸。最近幾年，通過搞“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”調(diào)動(dòng)地方積極性，同時(shí)也由于綜合國力繼續(xù)上升，轉(zhuǎn)移支付力度提高。2002年以后，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅共享，中央新增收入統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)作對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等等，這方面的矛盾已經(jīng)有所緩解，但未根本解決。

　　重構(gòu)：新體系何處入手

　　2013年8月1日開始，“營改增”在原來“1+6”基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)圍，“十二五”期間，營業(yè)稅將實(shí)現(xiàn)全部納入增值稅框架的目標(biāo)。作為地方稅收主要來源的營業(yè)稅一旦被取消，意味著地方政府的財(cái)政將面臨巨大缺口。彌補(bǔ)財(cái)政缺口，構(gòu)建新的地方稅體系勢在必行。

　　記者：當(dāng)下，何種稅種可充作地方主體稅種？構(gòu)建地方稅體系從何處破題？

　　許善達(dá)：“營改增”后要穩(wěn)定地方財(cái)源，不能完全依賴中央財(cái)政，而是需要建立一些獨(dú)立的稅種增強(qiáng)地方財(cái)政自主能力。在消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)上，建議把消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為從消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，如此將遏制地方為擴(kuò)大稅源而盲目投資的行為。將轉(zhuǎn)移后的消費(fèi)稅劃歸地方稅的主體稅種，有助于解決地方稅主體稅種問題。

　　賈康：目前中國地方稅存在的問題，既包括“營改增”可能導(dǎo)致的地方政府自有稅收收入大幅下降、地方主體稅種缺失，也存在共享稅收入劃分不科學(xué)、不合理，以及懸而未決的對地方如何下放稅權(quán)問題。下一步財(cái)稅改革中，地方稅體系的稅基選擇，既要考慮收入充足，更要考慮稅種屬性，兼顧發(fā)揮地方政府的積極性以及受益性原則。綜合考慮各方因素，地方稅稅基最好的選擇是三稅基的組合搭配，即財(cái)產(chǎn)稅稅基全部作為地方稅稅基，商品服務(wù)類作為一部分（以改革后的消費(fèi)稅和資源稅為主），再加上部分所得稅。

　　探路：“分稅制”走向何處

　　研究表明，自1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政收入占比逐步上升到50%左右，地方財(cái)政支出占比持續(xù)攀升到80%。地方財(cái)政收支矛盾日益突出，過于依賴中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

　　記者：20年過去，有人稱分稅制重啟了“中央集權(quán)時(shí)代”，您怎么看？結(jié)合新一輪財(cái)稅體制改革，如何健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的機(jī)制？

　　賈康：分稅制造成中央集權(quán)的判斷不成立。分稅制改革實(shí)現(xiàn)了行政性分權(quán)到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，而當(dāng)前地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政問題以及仍未完全解決的基層財(cái)政困難等問題，其產(chǎn)生的根源不是分稅制，而恰恰是由于中國省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)造成的，實(shí)際上是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩濃厚的分成制與包干制。

　　所以，應(yīng)重新界定政府職責(zé)范圍，調(diào)整中央與地方事權(quán)劃分。建議按照政府事務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性劃分政府間支出責(zé)任，由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)明細(xì)單，并動(dòng)態(tài)優(yōu)化。同時(shí)，通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，將五個(gè)政府層級扁平化到三個(gè)層級。以中央政府負(fù)責(zé)兜底，中央和省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付支持，使各級政府體系承擔(dān)好提供基本公共服務(wù)的職責(zé)。

　　許善達(dá)：從改革的方向來看，我們絕不能退回到稅制改革前，1994年改革方向是對的。目前，要防止分配中的不平衡，這其中也包括地方與地方之間的分配不平衡。對地方政府而言，更重要的是要“財(cái)力”與“事權(quán)”相匹配，這是完善財(cái)政體制的目標(biāo)。

　　稅制改革大事記

　　2006年1月1日，廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式成為歷史。

　　2008年1月1日，《企業(yè)所得稅法》施行，將內(nèi)外資企業(yè)的所得稅率統(tǒng)一為25%。

　　2009年起，增值稅轉(zhuǎn)型改革實(shí)施，消除了生產(chǎn)型增值稅制存在的重復(fù)征稅因素，降低企業(yè)設(shè)備投資的稅收負(fù)擔(dān)。

　　2009年，成品油稅費(fèi)改革實(shí)施。在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下，將成品油消費(fèi)稅單位稅額相應(yīng)提高；同時(shí)取消原來在成品油價(jià)外征收的公路養(yǎng)路費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)，并逐步有序取消政府還貸二級公路收費(fèi)。

　　2011年9月1日起，將個(gè)人所得稅減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由2000元/月提高到3500元/月，并將最低的一檔稅率由5%調(diào)為3%。

　　2012年1月1日起，在部分地區(qū)和行業(yè)開展深化增值稅制度改革試點(diǎn)，逐步將目前征收營業(yè)稅的行業(yè)改為征收增值稅。（楊亮整理）