目前我國的生產(chǎn)力存在的問題有：區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度有所上升，比較優(yōu)勢(shì)沒有充分發(fā)揮；區(qū)域發(fā)展相對(duì)差距雖有所縮小，但絕對(duì)差距不斷擴(kuò)大；部分地區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集程度超越了當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力；城市的規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，城市間的聯(lián)結(jié)性和分工合作較弱，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)需進(jìn)一步發(fā)揮。

　　我國生產(chǎn)力布局的狀況和存在的問題

　　近年來，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略和一系列區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)和支持下，我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和生產(chǎn)力布局的合理性得到了增強(qiáng)。但是，在區(qū)域發(fā)展方面，仍然存在著值得重視的制約效率、公平和可持續(xù)性增進(jìn)的問題。

　?。ㄒ唬﹨^(qū)域產(chǎn)業(yè)專業(yè)化和集聚程度不斷提高；但產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度近年來有所上升，比較優(yōu)勢(shì)仍未得以充分發(fā)揮

　　1．制造業(yè)的地區(qū)專業(yè)化程度呈現(xiàn)先降低后不斷提高的趨勢(shì)

　　區(qū)域?qū)I(yè)化程度的高低是反映資源空間配置效率的重要指標(biāo)。20世紀(jì)70年代末期至90年代中后期，隨著改革開放特別是對(duì)外開放戰(zhàn)略的實(shí)施，原有的制造業(yè)分工格局被打破，沿海地區(qū)涌現(xiàn)了一批制造業(yè)中心，內(nèi)陸地區(qū)一些老的制造業(yè)基地呈現(xiàn)萎縮之勢(shì)。同時(shí)，在財(cái)政包干制度下，區(qū)域之間競爭逐漸強(qiáng)化，各省區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多元化發(fā)展和結(jié)構(gòu)趨同的趨勢(shì)。地區(qū)平均專業(yè)化指數(shù)則從1980年的0．561下降至1990年代后期的0．501，達(dá)至改革開放以來的最低點(diǎn)。20世紀(jì)90年代后期，隨著國有企業(yè)改革等一系列市場(chǎng)化改革措施的落實(shí)和對(duì)外開放的深入，地區(qū)平均專業(yè)化指數(shù)開始不斷攀升，到2005年已經(jīng)達(dá)到0．543。但是，近些年來尤其是金融危機(jī)之后，區(qū)域之間同質(zhì)化競爭又開始加劇，區(qū)域?qū)I(yè)化程度不僅沒有明顯提高，而且在個(gè)別年份還出現(xiàn)了下降現(xiàn)象。

　　2．多數(shù)產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出較強(qiáng)的空間集聚程度，但不同產(chǎn)業(yè)的空間集聚特性存在較大差異；與專業(yè)化程度相對(duì)應(yīng)的是，制造業(yè)整體的集聚程度也經(jīng)歷了先下降后上升的變化過程

　　產(chǎn)業(yè)集聚是地區(qū)專業(yè)化的主要表現(xiàn)形式，反映的是制造業(yè)的布局狀況。由于具有不同甚至是迥異的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性，不同產(chǎn)業(yè)在空間上集聚的程度和及其變化趨勢(shì)也表現(xiàn)出不同的特征：多數(shù)制造業(yè)聚集于東部地區(qū)，分布在中西部地區(qū)的制造業(yè)主要是資源性產(chǎn)業(yè)和部分消費(fèi)品制造業(yè)；中間投入品產(chǎn)業(yè)的集聚程度相對(duì)較低，而消費(fèi)品和資本品產(chǎn)業(yè)集聚程度相對(duì)較高；以資源為基礎(chǔ)的制造業(yè)的集聚程度較低，而勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)集聚程度較高；多數(shù)制造業(yè)自上個(gè)世紀(jì)90年代后期開始，集聚程度不斷提高。

　　3．近年來，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題凸現(xiàn)，同質(zhì)化競爭和產(chǎn)能過剩問題加重，制約了資源空間配置效率的提高

　　反映區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度的結(jié)構(gòu)相似系數(shù)自2003年以后開始較快上升，由2003年的0．809上升至2010年0．829。2012年年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72％、73．7％、71．9％、73．1％和75％，明顯低于國際通常水平。不僅如此，在這些產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢(shì)。這些影響了資源空間配置效率。盧盛榮等研究表明區(qū)域資本無效分布造成的無謂損失占當(dāng)年總產(chǎn)出的7％—10％。

　?。ǘ﹨^(qū)域發(fā)展相對(duì)差距有所縮小，但絕對(duì)差距不斷擴(kuò)大

　　1．改革開放以來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)差距經(jīng)歷了先縮小、后擴(kuò)大然后再縮小的過程，但絕對(duì)差距一直在擴(kuò)大

　　改革開放初期，隨著農(nóng)村改革帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，區(qū)域間人均GDP的相對(duì)差距不斷縮小，反映區(qū)域差距的對(duì)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差由1978年0．242下降到1988年的0．228。20世紀(jì)90年代初期以后，隨著沿海開放戰(zhàn)略的深入實(shí)施，區(qū)域差距隨之開始不斷擴(kuò)大，區(qū)域差距由1989年的0．228迅速上升到2005年的0．256。2005年之后，隨著東部地區(qū)工業(yè)化接近完成和區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的作用逐步顯現(xiàn)，區(qū)域差距開始不斷下降，由2005年0．256逐步下降到2012年的0．219。從絕對(duì)水平看，區(qū)域差距卻一直在擴(kuò)大，1978年省際間人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年這一差距已經(jīng)擴(kuò)大到75484元。即便扣除價(jià)格的影響，這一差距也已經(jīng)達(dá)到26565元。

　　2．地區(qū)之間在發(fā)展質(zhì)量和基本公共服務(wù)方面的差距也相當(dāng)明顯

　　根據(jù)《中國人類發(fā)展指數(shù)2013》中公布的各省人類發(fā)展指標(biāo)，2010年人類發(fā)展指數(shù)最高的省份是北京，達(dá)到0．821；最低的省份是西藏，只有0．569，比前者低了30％。從反映發(fā)展質(zhì)量的教育和健康分項(xiàng)指標(biāo)來看，2010年東部地區(qū)平均受教育年限已經(jīng)接近9年，而西部地區(qū)則只有7．5年；東部地區(qū)平均預(yù)期壽命已經(jīng)超過77歲，而西部地區(qū)則只有72歲左右。教育和健康差異背后凸顯的則是基本公共服務(wù)的差異。除了這些差異以外，區(qū)域之間在基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展條件方面的差異同樣十分明顯。2010年，東部地區(qū)的公路密度達(dá)到1．04公里／平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部和西部地區(qū)的0．82公里／平方公里和0．24公里／平方公里。

　?。ㄈ暮暧^視野看，人類和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布與資源環(huán)境承載力的空間格局大體一致；但從中觀和微觀層次看，部分地區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集程度超越了當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力

　　20世紀(jì)30年代，著名地理學(xué)家胡煥庸發(fā)現(xiàn)，從黑龍江省璦琿至云南省騰沖作一條直線把中國分成東南和西北兩塊，在線的兩側(cè)，自然條件顯著不同，承載人類和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力相差懸殊：東南半壁為全國面積的36％，卻聚集了全國人口的96％，而西北半壁64％的國土面積上只生活了4％的人口。根據(jù)最新的人口普查數(shù)據(jù)測(cè)算，70多年來，我國人口分布格局只有兩個(gè)百分點(diǎn)左右的變化。這說明，我國人類和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布與資源環(huán)境承載力的空間格局大體上是一致的。不過，在中觀和微觀層次上，區(qū)域人口和經(jīng)濟(jì)的集聚程度與其資源環(huán)境的承載能力不匹配的現(xiàn)象卻屢見不鮮。水資源過度開采和空氣嚴(yán)重污染是這種不匹配的突出反映。海河流域的水資源利用率已經(jīng)超過100％，中國50個(gè)最大的城市均因過度開采地下水而出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象。在人口規(guī)模排前500位之內(nèi)的城市中，只有不到1％達(dá)到了世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；在世界上污染最嚴(yán)重的十個(gè)城市之中，有7個(gè)在中國。

　　（四）城鎮(zhèn)體系承載人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力增強(qiáng)，但城市結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，城市間的聯(lián)結(jié)性和分工合作關(guān)系需進(jìn)一步加強(qiáng)，城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)需進(jìn)一步發(fā)揮

　　1．以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)多層次的城市體系已經(jīng)形成；但城市結(jié)構(gòu)不夠合理，城市規(guī)模效率仍需提高

　　城市是人口和經(jīng)濟(jì)聚集的載體，城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化直接反映著生產(chǎn)力布局的變遷。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，目前接近60％的城市人口居住在中等規(guī)模以上的城市（20萬人以上）；其中50萬人口以上的大城市人口比重已達(dá)46．09％，大城市已成為城市人口增長的主要載體；小城市和小城鎮(zhèn)的人口比重下降，但小城鎮(zhèn)仍然是城鎮(zhèn)人口的重要載體，其人口占比仍然達(dá)36．44％。宏觀地看，我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)與國際平均模式大體相同，但從更加細(xì)分的結(jié)構(gòu)層次上看，我國城市規(guī)模結(jié)構(gòu)亦存在不足之處：500萬以上超大城市人口所占比重，中美比較接近；100萬—500萬大城市人口所占比重，中國比美國低10個(gè)百分點(diǎn)；100萬以下城市人口所占比重，中國明顯高于美國。實(shí)證研究表明100萬以下的城市效率要明顯低于100萬—500萬的城市，其增量投資產(chǎn)出比（ICOR）要高10％—30％?？梢?，中國城市結(jié)構(gòu)和城市規(guī)模效率仍然存在改進(jìn)空間。

　　2．城市群日益成為城市發(fā)展的重要形態(tài)，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)多極帶動(dòng)的格局；但城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效應(yīng)不強(qiáng)

　　隨著現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和市場(chǎng)一體化程度的提高，出現(xiàn)了一批規(guī)模各異城市群或城市群雛形。東部沿海的京津冀、長三角和珠三角等城市群已成為具有全國影響乃至全球影響的增長極和發(fā)展引擎。除了這三大已經(jīng)比較成型的國家級(jí)城市群，還有一些城市群已經(jīng)初具規(guī)模，如遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關(guān)中、川渝城市群。當(dāng)然，在城市群空間布局和內(nèi)在效率方面仍然存在一些問題。一方面，中西部地區(qū)尚未形成足夠多的對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有重大輻射帶動(dòng)作用的城市群；另一方面，城市群內(nèi)部各城市之間的連接性（包括物理的聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系）還不夠強(qiáng)，分工還不夠合理，城市群的集聚效率和集群效應(yīng)還有進(jìn)一步增大的空間。

　　我國生產(chǎn)力布局存在問題的原因

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r和生產(chǎn)力空間格局的形成及其變化受多重因素的影響，既與各地資源稟賦、發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境等客觀因素有關(guān)，也與國民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的制度和政策環(huán)境有關(guān)。

　　（一）各地發(fā)展條件不同，國家整體上還處于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集階段

　　我國各地發(fā)展的基礎(chǔ)條件（包括區(qū)位條件、資源條件、歷史積淀等）有較大乃至很大差異，客觀上造成了各地現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)起飛早晚、增長快慢、發(fā)展模式的不同，這是各地發(fā)展水平、居民生活水平和公共服務(wù)水平不同的重要原因，也是制約生產(chǎn)力優(yōu)化布局的重要因素。從發(fā)展階段來看，我國還處在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)或者先發(fā)地區(qū)集中的時(shí)期。這些地區(qū)離主要的國內(nèi)外市場(chǎng)比較近，經(jīng)濟(jì)效率比較高，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更多地聚集，無疑會(huì)擴(kuò)大這些地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距，會(huì)形成所謂的“富者日富，貧者日貧”的“馬太效應(yīng)”。同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)布局往往受制于資源稟賦的空間結(jié)構(gòu)，且在中國資源富集區(qū)往往又是生態(tài)脆弱區(qū)，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)成了一對(duì)天然的矛盾。另外，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)律來看，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不會(huì)瞬間完成，往往需要一個(gè)較為長期的過程，很多新的產(chǎn)能是在原有產(chǎn)能沒有完全退出就已經(jīng)形成，而且這些新產(chǎn)能大多在中西部尤其是中部地區(qū)，這一定程度上導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。

　?。ǘ┦袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚有很多不完善之處

　　一是價(jià)格機(jī)制不完善，部分重要的資源和要素（包括土地、礦藏）還沒有完全實(shí)現(xiàn)定價(jià)的市場(chǎng)化，其價(jià)格偏低，不能充分反映資源的稀缺程度和市場(chǎng)供求狀況。此外，目前也還沒有找到將部分社會(huì)成本（如環(huán)境污染的成本、二氧化碳排放的成本等）轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部成本的有效辦法，刺激了部分高排放企業(yè)的發(fā)展超過了社會(huì)最優(yōu)需要量。二是部分企業(yè)存在較多的軟預(yù)算約束現(xiàn)象，比較容易獲得信貸支持，獲取資金的成本比較低，擴(kuò)大產(chǎn)能既有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)，也有較大的可能。三是市場(chǎng)監(jiān)管制度不夠有效有力。最突出的表現(xiàn)是在鋼鐵、建材、有色金屬制品等領(lǐng)域，由于國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)這類產(chǎn)品的企業(yè)難以得到執(zhí)行，不少地方發(fā)展了不該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，加劇了產(chǎn)能過剩。

　　（三）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尚有較強(qiáng)的干預(yù)動(dòng)機(jī)和干預(yù)能力

　　中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系不合理，地方政府承擔(dān)責(zé)任較大，且因缺乏穩(wěn)定的主體稅種而財(cái)力不足，政績考核過于看重經(jīng)濟(jì)增長，這些使得地方政府迫切需要做大經(jīng)濟(jì)，尤其是要上馬大的工業(yè)項(xiàng)目，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)較強(qiáng)。與之同時(shí)，政府依然掌控著重要的稀缺資源（如土地、礦山）分配權(quán)力和擁有大量的國有資本，使地方政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力較強(qiáng)。政府離市場(chǎng)較遠(yuǎn)，難以隨時(shí)捕捉市場(chǎng)需求變化的信息，其政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇行為可能趨同，造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。此外，政府將過多的精力和過多的資源用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，影響了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，導(dǎo)致了各地產(chǎn)業(yè)在低技術(shù)水平的同構(gòu)。

　?。ㄋ模﹪乙?guī)劃和政策引導(dǎo)不力

　　2005年以來，國家出臺(tái)了一系列指導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃和政策。這些規(guī)劃和政策在帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極方面，起到了一定用。但也應(yīng)該看到，許多規(guī)劃過于原則和宏觀，操作性不足，且內(nèi)容相似。從公布的文件來看，雖然規(guī)劃原則上都強(qiáng)調(diào)“要有地方特色”，但規(guī)劃提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)卻有較強(qiáng)的雷同性，如發(fā)展機(jī)械制造以及新能源、新技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)幾乎成為每一個(gè)區(qū)域規(guī)劃都有的內(nèi)容。在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容雷同的情況下，國家戰(zhàn)略在某種程度上成為誘發(fā)地區(qū)間同質(zhì)化競爭的因素。鼓勵(lì)地區(qū)發(fā)展的政策也與規(guī)劃的情形類似，政策很多，但政策的一致性和關(guān)聯(lián)性不夠，政策落實(shí)過程中的統(tǒng)籌性不夠，削弱了區(qū)域發(fā)展政策的整體效力。地區(qū)發(fā)展政策與國家層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策之間的不協(xié)調(diào)問題尤其突出，著眼于調(diào)結(jié)構(gòu)、保生態(tài)的國家政策通常會(huì)被迫讓位于一些地區(qū)短期性發(fā)展政策，制約了國家戰(zhàn)略意圖的落實(shí)。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦?wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部）