國家發(fā)改委上周末下發(fā)一份文件，試圖創(chuàng)新棚戶區(qū)改造的債券融資方式，并進一步推進此前提出的一些支持舉措。該文件首次提出將研究推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)?，并繼續(xù)推進“增加棚改相關的城投發(fā)債規(guī)模、放寬棚改概念企業(yè)債發(fā)行條件、擴大債貸范圍”等政策。

　　這份文件名為《關于創(chuàng)新債券融資方式扎實推進棚戶區(qū)改造建設有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），是對2013年國務院《關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（下稱意見）和發(fā)改委《關于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關問題的通知》兩份文件的深化。

　　國務院2013年的文件出提出，棚戶區(qū)改造的資金來源主要有財政、信貸、民資、債券及企業(yè)和公眾自籌等方法。今年，國務院常務會議又曾專門討論相關議題。但是，被視為穩(wěn)增長、守底線關鍵的棚戶區(qū)改造項目，仍然普遍受限于融資渠道。

　　安徽一位地級市發(fā)改委財金科人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示：“中央財政資金需要地方政府配套一定的財政資金，有的地方財力不足，難以配套；而銀行貸款期限短，利率高，因而地方政府更偏向債券。”

　　因此，如何創(chuàng)新債券品種，彌補棚戶區(qū)改造的資金缺口尤為值得關注。

　　首提項目收益?zhèn)?/strong>

　　《通知》要求各省份開展棚戶區(qū)資金需求測算，研究融資預案，對資金缺口大的地區(qū)增加企業(yè)債發(fā)行規(guī)模。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者獲得的安徽省某市棚戶區(qū)改造相關情況調(diào)查表顯示，在年度改造規(guī)劃和建設規(guī)劃一欄中有“計劃投資”一欄，資金來源則有中央預算、省級補助、地方配套和其他。

　　“其他一欄主要是債券、貸款等方式，但是債券的占比很少。”前述財金科人士表示；“計劃投資數(shù)額是政府房產(chǎn)管理部門根據(jù)改造房屋面積和改造戶數(shù)測算得出。”

　　國務院在2013年7月下發(fā)意見時披露，2008年至2012年，全國共改造棚戶區(qū)1260萬戶，并計劃2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶。這一指標已在各地政府工作報告和發(fā)展計劃中分解。

　　今年政府工作報告確定改造的各類棚戶區(qū)的戶數(shù)為470萬戶。住建部新聞發(fā)言人倪虹在今年兩會上透露，這一規(guī)模的改造需要超過1萬億元的資金。目前，僅有財政部和國開行公布了今年支持棚戶區(qū)改造的資金數(shù)額。

　　國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦在4月表示，國開行將加快棚改項目評審和貸款發(fā)放，力爭4月底實現(xiàn)貸款發(fā)放1000億元。此前一月，財政部下發(fā)《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》，該專項資金包括中央財政對廉租房、公租房和城市棚戶區(qū)改造三項補助資金，今年共計1158億元，相比去年執(zhí)行資金數(shù)額增長了14.3%。

　　但是，即使保障性住房安居工程全額用于棚戶區(qū)改造，加上國開行的千億元貸款，距離470萬套棚戶區(qū)改造約1萬億元資金需求仍存在需要地方政府籌措的“缺口”。其中，地方政府公共財政和政府性基金收入的增幅普遍在收窄。

　　此次《通知》讓地方政府看到了希望。通知稱將推進企業(yè)債券品種創(chuàng)新，推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)?。這是發(fā)改委在棚戶區(qū)改造的相關文件中首次提出“項目收益?zhèn)?rdquo;這一概念。

　　“這一債券類似于市政債的項目債券，棚戶區(qū)改造項目涉及到的土地開發(fā)、房款繳納會形成一定收益，可以用來償還債券本金及利息。”中央財經(jīng)大學財政學院教授、中財-鵬遠地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

　　此類項目收益?zhèn)c投融資平臺發(fā)行的用于棚戶區(qū)改造的債券不同：前者按照“融資-投資-回收資金”的模式封閉運行，償債資金來源于項目收益，而后者的償債來源既有項目收益，也可能來自財政補貼或者融資平臺其他經(jīng)營收入。發(fā)改委表示，這類債券并不占用地方政府融資平臺的發(fā)債指標。

　　對于支持棚改的企業(yè)債的償還方式，發(fā)改委也做了創(chuàng)新。通知提出，此類債券可以不用按照分攤還本的強制性債券方案設計。

　　“不用分攤還本，就是說城投公司可以不用按照每年還多少比例的本金來設計，而是可以根據(jù)棚戶區(qū)項目改造的現(xiàn)金流靈活地還本付息。”溫來成說。

　　擴大債貸組合規(guī)模

　　此次通知還提出增加棚改相關的城投發(fā)債規(guī)模、放寬棚改概念企業(yè)債發(fā)行條件、擴大貸債范圍等措施，而這些措施早在2013年8月發(fā)改委下發(fā)的通知中就能找到相關表述。而一些措施在此次通知下發(fā)前已經(jīng)施行，此次通知再次對相關探索做出肯定并予以推廣。

　　發(fā)改委曾規(guī)定，企業(yè)債籌集資金用于固定資產(chǎn)投資項目的，應符合固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的要求，原則上累計發(fā)行額不得超過該項目總投資的60%。

　　去年8月，發(fā)改委將棚改項目發(fā)債杠桿提高了10個百分點，規(guī)定棚戶區(qū)改造項目可使用不超過項目總投資70%的企業(yè)債券資金。此次通知繼續(xù)提出擴大企業(yè)企業(yè)債券資金用于棚戶區(qū)改造的規(guī)模，但比例不詳。

　　去年的通知還對棚戶區(qū)的范圍作出界定：棚戶區(qū)不僅包括城市棚戶區(qū)，還包括國有工礦、國有林區(qū)、國有墾區(qū)三類棚戶區(qū)。2013-2017年，改造三類棚戶區(qū)的目標各是90萬戶、30萬戶、80萬戶。

　　今年3月6日，陜煤化集團發(fā)行20億元公司債，用于公司下屬老煤炭生產(chǎn)基地的棚戶區(qū)改造，是一例創(chuàng)新。此次發(fā)改委表示繼續(xù)支持工礦、林區(qū)、墾區(qū)國有大中型企業(yè)發(fā)債用于棚戶區(qū)改造。

　　債貸組合也是發(fā)改委此次再度力推的政策。此前，國開行配合國家發(fā)改委推出“債貸組合”債券，通過企業(yè)債券方式為地方棚改項目融資。據(jù)《第一財經(jīng)日報》報道，截至2014年4月底，國開行共發(fā)行此類債貸組合企業(yè)債券7只，規(guī)模約100億元。

　　此外，發(fā)改委表示將結(jié)合開發(fā)性金融對棚戶區(qū)改造項目貸款及各省融資缺口情況，研究設計債券方案，與開發(fā)性金融政策相銜接。

　　與棚戶區(qū)項目相關的開發(fā)性金融政策肇始于今年4月2日國務院常務會議。會議確定由國家開發(fā)銀行成立專門機構(gòu)，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。

　　一位接近國開行的研究者對21世紀經(jīng)濟報道記者表示：“地方政府的棚戶區(qū)改造應增加融資渠道，尋找較低的資金成本。地方政府可以根據(jù)自身的融資能力，在貸款和各類債券之間做出選擇。”（編輯衣鵬張凡譚翊飛申劍麗）