本文在比較了北京、青島、上海和廣東（廣州）等省、市保障房體系建設(shè)情況后發(fā)現(xiàn)，各地——除廣東（廣州）外——都對(duì)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行了很大突破。文章認(rèn)為，這很大程度上是由于市場提供與政府保障之間巨大的中間群體的產(chǎn)權(quán)性需求未能滿足，但是尋求解決造成。

　　本文最后認(rèn)為，中國的住房供應(yīng)體系需要重構(gòu)，以更加徹底地解決這一問題。并且，三種選擇（調(diào)節(jié)商品房價(jià)格、繼續(xù)提供產(chǎn)權(quán)型保障房，以及提供政策性商品房）中，政策性商品房路徑最可能勝出。

　　馬秀蓮

　　住房市場化改革以來，我國逐步形成了包含經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和公租房在內(nèi)的“四房”保障房體系。但是，“十二五”規(guī)劃開始，我國試圖構(gòu)建一個(gè)“以租為主”的新型保障房體系。

　　北京：“四房合一”，又另啟自住商品房

　　北京原來是典型的“四房”體系，比國家設(shè)計(jì)的還略為嚴(yán)格一些。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房分別針對(duì)最低收入家庭和低收入住房困難家庭（分別為人均可支配收入的21％和45％）；限價(jià)房和公租房分別針對(duì)中等收入住房困難家庭（分別為人均可支配收入90％和100％）。其中，限價(jià)房與經(jīng)適房的差別除了準(zhǔn)入外，還在于五年后上市，價(jià)差的35％（而不是70％）上繳政府，公租房則一定程度上惠及外來人口。

　　——“四房合一”，以租為主

　　從2013年4月19日起，北京市統(tǒng)一廉租、經(jīng)適、限價(jià)和公租房“四房”合并申請(qǐng)，統(tǒng)一按照“四房”中準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)最寬松的公租房標(biāo)準(zhǔn)審核，將符合條件的家庭納入到保障體系內(nèi)輪候，并可選擇先承租公租房來過渡。這是北京市政府住房保障方式由“以售為主”向“以租為主”轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。

　　這也并不代表取消經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房——北京尚有9萬戶左右的產(chǎn)權(quán)型保障房備案家庭還在輪候，按照計(jì)劃將在2年內(nèi)基本解決，但是它們的逐漸淡出是早晚的事。“十二五”規(guī)劃期間，北京計(jì)劃公開搖號(hào)50萬套保障房中，60％（30萬套）為公租房。

　　——又啟“自住商品房”

　　2013年10月底，北京市出臺(tái)《關(guān)于加快中低價(jià)位自住型改善型商品住房建設(shè)的意見》，明確要求開發(fā)“價(jià)格低于周邊市場30％、面積以90平方米以下為主”的自住型商品住房。它是“完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，下大力氣做實(shí)中端，支持居民自住性、改善性住房需求的重要舉措”。名下一套內(nèi)住房京籍家庭，或者持有有效暫住證，并連續(xù)5年（含）以上在本市繳納社?；騻€(gè)稅，且名下無房的非京籍，均可以（且只能）購買一套。

　　北京要求2013年底前完成不低于2萬套自住型商品住房的供地；2014年全市850公頃住宅用地供應(yīng)計(jì)劃中，30％用于自住型商品房建設(shè)（另40％用于保障房建設(shè)，30％用于普通商品房建設(shè)）。

　　北京的住房供應(yīng)體系由此重構(gòu)為“商品房——自住商品房——公租房（為主）”的三層體系。

　　青島：準(zhǔn)入寬松，產(chǎn)權(quán)房淡出難

　　青島也像北京一樣擁有典型的“四房”體系，但是寬松甚多。

　　——向“以租為主”轉(zhuǎn)變，但產(chǎn)權(quán)房淡出緩慢

　　青島保障房體系也在從“居者有其屋”向“居者有其住”轉(zhuǎn)變。截至2013年9月底，青島各區(qū)（市）共提報(bào)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目54個(gè)、房源17839套，其中公（廉）租房11348套（占64％），經(jīng)適房4699套，限價(jià)商品房1792套。2014年到2016年，青島市保障性住房計(jì)劃建設(shè)總量不少于4．5萬套，其中，公共租賃住房3萬套（67％），經(jīng)濟(jì)適用住房0．75萬套，限價(jià)商品住房0．75萬套。預(yù)計(jì)從2016年開始，經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房建設(shè)數(shù)量將逐步壓縮，逐步退出住房保障體系的舞臺(tái)。

　　上海：內(nèi)外有別，產(chǎn)權(quán)保障本地人

　　上海的保障房體系只包含廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房（也叫共有產(chǎn)權(quán)房）三種。其中，廉租房和共有產(chǎn)權(quán)房主要針對(duì)本地人，公租房主要針對(duì)外地人。

　　——本地人：實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)保障

　　上海有廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房（共有產(chǎn)權(quán)房）兩種形式保障戶籍人口（以及一定年限的常住人口），其本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)保障。

　　上海1999年推出廉租房，多次降低門檻后，現(xiàn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)已放寬到2100元（人均可支配收入的63％），基本覆蓋住房困難但沒有住房消費(fèi)支付能力的低收入家庭。

　　鑒于江蘇淮安2007年推出了以出讓土地共有產(chǎn)權(quán)房代替劃撥土地的經(jīng)適房，并實(shí)施購房家庭與政府7:3和5:5兩種產(chǎn)權(quán)比例，2009年上海開始試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)房，2010年開始申請(qǐng)供應(yīng)，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)降低到5000元（人均可支配收入的150％），基本覆蓋了中等收入但仍無市場購房能力的“夾心層”群體。

　　上海的廉租房可以出售轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)房。廉租房分為“只租不售”和“先租后售”兩類，其中“先租后售”類主要為在近郊大型居住社區(qū)內(nèi)籌集的房源，申請(qǐng)家庭居住滿一定年限后，具有支付能力并符合共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請(qǐng)條件的，可以按照規(guī)定申請(qǐng)購買。

　　——外地人：公租房

　　上海的公租房是主要針對(duì)外來人口。公租房不限戶籍、收入限制，以在本市有穩(wěn)定職業(yè)、居住困難作為申請(qǐng)條件，租賃價(jià)格略低于市場租金，只租不售，租賃總年限一般不超過6年。但是，看似普惠的政策，實(shí)際執(zhí)行中也因租金太高、地點(diǎn)偏遠(yuǎn)等原因使受益面有限。

　　廣東（廣州）：最為嚴(yán)格的租賃保障體系

　　——租賃保障，甚為嚴(yán)格

　　2012年2月，廣東省發(fā)布了《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》，設(shè)定該省保障房體系的基本框架：以租賃性保障房為主，以地區(qū)中等收入60％左右以下戶籍人群為主要保障對(duì)象。

　　該體系比“十二五”規(guī)劃要求的還要更加具體、嚴(yán)格。除了國家要求的“十二五”期末保障性住房覆蓋面達(dá)到20％左右的目標(biāo)外，該體系還要求：以公共租賃住房為主體，只租不售，同時(shí)停建經(jīng)濟(jì)適用房；按城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的60％左右，人均住房建筑面積低于13平方米確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；以40平方米的小戶型為主，鼓勵(lì)低于30平方米的小戶型，集體宿舍形式公租房人均住房建筑面積不低于5平方米（注：聯(lián)合國貧民窟的標(biāo)準(zhǔn)之一是低于5平方米）；參照市場租金水平確定租金標(biāo)準(zhǔn)，政府分檔補(bǔ)貼。

　　——廣州的落實(shí)

　　廣州很好地落實(shí)了這些政策，于2013年2月出臺(tái)了《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》。廣州要求公租房單套建筑面積60平方米以下，以40平方米左右為主；以本市戶籍及工作（居住）人口為對(duì)象，三口之家月可支配收入限額5166元（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的60％左右）收入準(zhǔn)入。租金標(biāo)準(zhǔn)參照市場租金水平確定的同時(shí)，租金補(bǔ)貼分別為公布的租金標(biāo)準(zhǔn)的80％、70％、60％和50％。

　　公租房正在成為主體。2013年2月起，廣州將廉租房統(tǒng)一歸類為公租房。從2013年4月12日起市轄10區(qū)又暫停受理申購經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)。經(jīng)濟(jì)適用的占比也迅速下降，2012年廣州市開工建設(shè)公租房32888套，經(jīng)濟(jì)適用房3936套，經(jīng)濟(jì)適用房占公租房比例為12．0％。2013年則進(jìn)一步下降到3．6％。廣州2013年上半年建成5451套限價(jià)房，但是全部用于拆遷安置，沒有上市銷售。

　　執(zhí)行還是超越了“十二五”規(guī)劃？

　　“十二五”規(guī)劃的本質(zhì)，旨在建立一個(gè)類似美國的剩余福利模式。但是除廣東（廣州）外，各地都對(duì)這一模式進(jìn)行了超越。

　　——“十二五”規(guī)劃實(shí)質(zhì)：剩余福利式

　　更深入分析之前，有必要進(jìn)一步厘清“十二五”規(guī)劃的本質(zhì)。它旨在建立一個(gè)類似美國的剩余福利模式。

　　剩余福利制度有兩大基本特征：一、市場扮演主要福利提供角色，政府只起補(bǔ)殘作用。二、既然是補(bǔ)殘（或剩余性），保障規(guī)模要盡可能地小——如能保障到60％AMI（AreaMedianIncome,地區(qū)中位收入）的，絕不擴(kuò)展到80％AMI；保障形式要盡可能最基本——能用租賃的，就絕不用產(chǎn)權(quán)。目的是讓自由市場作用最大化。

　　美國是最典型的剩余福利制度。大部分人市場滿足（住房自有率約70％，另一部分人市場租房），政府保障租賃為主，60％AMI準(zhǔn)入。對(duì)比之，我們將保障覆蓋到中等偏下收入住房困難家庭（假定是80％AMI或者人均可支配收入，美國住房與城市發(fā)展部將80％－120％AMI確定為中等收入，這里取其下限），以租為主的保障形式，都非常接近美國。

　　雖然早有學(xué)者指出我國住房制度的剩余福利性，但是都不如“十二五”規(guī)劃這次的更徹底。雖然20％的保障房占有率規(guī)模從未有過，但是，“十二五”規(guī)劃前，保障房（如限價(jià)房）還覆蓋到中等收入群體，現(xiàn)在只覆蓋到中等偏下收入群體；“十二五”規(guī)劃前，還有產(chǎn)權(quán)房和租賃房兩種形式，現(xiàn)在只剩下“以租為主”了。

　　中國住房供應(yīng)體系的重構(gòu)

　　中國需要重構(gòu)其住房供應(yīng)體系，以滿足中間群體的產(chǎn)權(quán)性需求。手段不外乎調(diào)節(jié)商品房價(jià)格、繼續(xù)提供產(chǎn)權(quán)型保障房、提供政策性商品房三種。

　　廣州選擇第一條路徑，試圖通過增加土地供應(yīng)平抑房價(jià)，這一方式優(yōu)先惠及較高收入群體。青島、上海選擇第二條路徑，繼續(xù)提供產(chǎn)權(quán)性保障房。差別只在于，青島沿用經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房形式，執(zhí)行中瓶頸甚多（如定價(jià)的行政化、收益流失等等）；上海采用共有產(chǎn)權(quán)房，政府補(bǔ)貼顯化，執(zhí)行較順利。北京走第三條路徑，采用自住商品房形式。自住商品房是一種政策性商品房而不是產(chǎn)權(quán)性保障房，因?yàn)闆]有收入準(zhǔn)入，政府的價(jià)格支持轉(zhuǎn)化為住房的不完全商品性（如限制上市年限、增值分成、出售后將不能再購買等等）。

　　三種方式中，政策性商品房將最有可能勝出。中國的市場房價(jià)由于各種復(fù)雜原因短期內(nèi)很難調(diào)控下來，廣州所選的第一條路徑作用有限。只能在余下的產(chǎn)權(quán)性保障房和政策性商品房之間選擇了。兩者存在保障對(duì)象上的差別——前者優(yōu)先惠及較低收入群體，后者優(yōu)先惠及較高收入群體。這里就有了福利制度與福利政治的沖突：優(yōu)先考慮較低收入人群（福利制度），還是優(yōu)先考慮較高收入群體（福利政治）？最可能的結(jié)果是：較高收入群體的福利需求優(yōu)先滿足，較低收入群體也不被忽視，但是以降低保障水平為代價(jià)（如產(chǎn)權(quán)變租賃保障）。結(jié)果將會(huì)是“商品房——政策性商品房——租賃性保障房”格局（而不是“商品房——產(chǎn)權(quán)性保障房——租賃性保障房”格局）。

　　至于這種政策性商品房將采用何種形式，北京的自住房形式，深圳的安居商品房，還是探討中的共有產(chǎn)權(quán)房，甚或其他，值得進(jìn)一步探討。

　　尋找一個(gè)中間狀態(tài)的、政策與商品屬性相結(jié)合的、旨在滿足人們產(chǎn)權(quán)性居住需求的合適的住房形式，是我國住房制度建設(shè)的下一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢倚姓W(xué)院社會(huì)和文化教研部）