受訪人

　　叢屹天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)

　　張德勇中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員

　　 剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首次確定為明年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)任務(wù)之一，地方債再次成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉16日撰文解讀財(cái)稅改革時(shí)表示，為切實(shí)加強(qiáng)政府債務(wù)管理、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，《決定》提出，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。”這意味著要建立起在地方政府信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制。這一表態(tài)被公眾普遍認(rèn)為是地方政府自行發(fā)債的破冰信號(hào)。

　　接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的專家表示，地方自行發(fā)債說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，真正做起來(lái)時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)很難。如果不秉承謹(jǐn)慎原則，缺乏完善的債務(wù)管理機(jī)制，很容易導(dǎo)致債務(wù)失控。

　　地方債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大

　　自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益受到關(guān)注。

　　近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴(kuò)張。根據(jù)最近一次，也是首次全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的地方債審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年年底，我國(guó)地方政府性債務(wù)總額達(dá)到10．72萬(wàn)億元，比2008年和2009年的債務(wù)余額分別上漲23．48％和61．29％。審計(jì)報(bào)告稱風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

　　“我認(rèn)為說(shuō)可控是有一定的可信度。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)叢屹接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，中國(guó)地方政府的債務(wù)實(shí)際是中央債務(wù)的隱性負(fù)債。我國(guó)地方財(cái)政沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政自主權(quán)與稅制立法權(quán)，它僅僅是中央政府在地方的代理機(jī)構(gòu)。所以地方負(fù)債最大的風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是中央的隱性負(fù)債，這些負(fù)債或最終沒(méi)有辦法轉(zhuǎn)移成國(guó)家的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這種情況下，地方的債務(wù)并不會(huì)因此而破產(chǎn)。

　　“我國(guó)財(cái)政收入雖受經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)的影響而增勢(shì)趨緩，但總體上還是比較樂(lè)觀的。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員張德勇在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，中央財(cái)政相較于地方財(cái)政日子比較好過(guò)，即使有的地方政府債務(wù)問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，但出于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的考慮，中央財(cái)力依靠其較充足的財(cái)力規(guī)模也會(huì)提供救助。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速雖有所下調(diào)，但相比其他國(guó)家，這個(gè)速度還是比較高的，只要經(jīng)濟(jì)有活力，債務(wù)危機(jī)就不太可能爆發(fā)。

　　“我們真正擔(dān)心的是，如果債務(wù)一旦出現(xiàn)消化不良，或解決不了的話，最終的出路實(shí)際是赤字貨幣化，這會(huì)加劇中國(guó)的通脹風(fēng)險(xiǎn)。”叢屹認(rèn)為，可控的說(shuō)法可信但并不準(zhǔn)確，首先，地方債務(wù)不透明，各種統(tǒng)計(jì)口徑不一，具體規(guī)模不清楚。并且，債務(wù)的分類也不清楚，沒(méi)有債務(wù)具體的分類清理原則，積累的債務(wù)還是一堆糊涂賬。

　　此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首次確定為明年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)任務(wù)之一，張德勇表示，這與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)相符。地方債務(wù)問(wèn)題因其透明度差、規(guī)模龐大、種類復(fù)雜、舉債程序不規(guī)范等原因而存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)不僅是金融方面，也是財(cái)政方面，風(fēng)險(xiǎn)一旦集中爆發(fā)，很可能引起一連串的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，威脅到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

　　對(duì)于債務(wù)問(wèn)題，張德勇認(rèn)為，最重要的是防患于未然，中央及時(shí)提出防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并首次被單列為任務(wù)之一，將有助于加大化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的力度，推動(dòng)地方政府更謹(jǐn)慎地對(duì)待債務(wù)問(wèn)題，舍棄過(guò)去那種依靠高投入來(lái)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，通過(guò)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)健康的可持續(xù)增長(zhǎng)。

　　地方自行發(fā)債長(zhǎng)期受限

　　自2011年四季度開(kāi)始，上海、廣東、浙江和深圳四地獲準(zhǔn)試點(diǎn)自行發(fā)債，由財(cái)政部代辦還本付息。今年7月，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，新增江蘇和山東兩省。但仍停留在中央代理發(fā)行和完全自主發(fā)行的過(guò)渡中。

　　張德勇表示，地方不能自行發(fā)債的根本原因是我國(guó)《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債，因此才有了中央代理地方發(fā)債行為，這種行為可解讀為是繞過(guò)了《預(yù)算法》的限制，部分程度上滿足了地方政府對(duì)發(fā)債融資的需求。

　　“然而值得注意的是，中央代地方發(fā)債，仍難滿足地方政府的財(cái)力需求，所以地方政府依然通過(guò)融資平臺(tái)等形式大量舉債。”張德勇表示，地方大量舉債過(guò)程中，債務(wù)規(guī)模不透明、舉債程序不規(guī)范、用途不明確（如通過(guò)發(fā)債為一般性支出和公益性支出融資，導(dǎo)致還債難度加大）、債務(wù)資金使用效益不高等問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加劇。

　　要讓政府債務(wù)不至于成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大隱患，就必須采取有效措施對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行有效防控與處理。叢屹表示，根本在于：第一，摸清家底，分類清理。把真正的不良債壓縮到最底線。第二，債務(wù)的形成要追溯原因，否則后面的債務(wù)可能會(huì)形成新的債務(wù)。第三，對(duì)于具有可持續(xù)的，如確實(shí)基于一些可收入的項(xiàng)目而形成的債務(wù)，本著穩(wěn)妥原則，可以實(shí)行證券化的道路。但一定要嚴(yán)格要求，不能一下子放開(kāi)，要把標(biāo)準(zhǔn)、原則和未來(lái)實(shí)行證券化的審批程序都說(shuō)清楚。“沒(méi)有細(xì)則就一下子放開(kāi)肯定會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，我們現(xiàn)在做很多事情要先把風(fēng)險(xiǎn)考慮到前面，不考慮風(fēng)險(xiǎn)就去做是過(guò)去債務(wù)形成的最重要原因。”叢屹說(shuō)。

　　“將來(lái)如果要真正承認(rèn)地方獨(dú)立發(fā)債權(quán)，是需要立法程序來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題的。”叢屹表示。

　　亟須完善債務(wù)管理機(jī)制

　　“地方自行發(fā)債說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，真正做起來(lái)時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)很難。”叢屹認(rèn)為。三中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而現(xiàn)代財(cái)政制度的三個(gè)要點(diǎn)之一就是預(yù)算的法制化。實(shí)際政府收支都要合法化與透明化，接受預(yù)算硬性約束，接受社會(huì)的監(jiān)督。“如果在這方面我們的決策還做不到科學(xué)的保障，如何來(lái)談發(fā)債，并保證是負(fù)責(zé)的。”叢屹說(shuō)。

　　對(duì)于地方自行發(fā)債，張德勇認(rèn)為，可以解決地方政府的資金需求，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供財(cái)力支持，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展。但如果不秉承謹(jǐn)慎原則，缺乏完善的債務(wù)管理機(jī)制，很容易導(dǎo)致債務(wù)失控。

　　張德勇表示，地方自行發(fā)債應(yīng)以謹(jǐn)慎為主。在這個(gè)原則下，如果要解除地方自行發(fā)債的限制，就需要修改現(xiàn)行的《預(yù)算法》，從而為其發(fā)債提供法律依據(jù)。同時(shí)，法律也必須明確規(guī)定地方發(fā)債的層級(jí)，比如只允許省級(jí)地方政府發(fā)債，對(duì)于舉債程序、債務(wù)清償、債務(wù)危機(jī)的救助等一系列可能出現(xiàn)的問(wèn)題，都應(yīng)在法律上盡可能地做出明確的規(guī)定。

　　叢屹表示，地方自行發(fā)債有利于擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)，也就是地方事權(quán)在解決的過(guò)程中可以得到很好的財(cái)力支持。“但目前我國(guó)政府的行政體制并不能保證推行地方自行發(fā)債是穩(wěn)妥可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的。”叢屹認(rèn)為，地方自行發(fā)債不會(huì)是一蹴而就的政策，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的討論，穩(wěn)妥推進(jìn)。發(fā)達(dá)的地區(qū)先試行，落后的地區(qū)不能一哄而上。