在城中村改造過(guò)程中，失房失地后如何安排就業(yè)成為失地農(nóng)民的主要利益訴求之一，而建立健全失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)體系則是政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。圖為西安市未央?yún)^(qū)總工會(huì)2012年失地農(nóng)民工烘焙培訓(xùn)班開(kāi)學(xué)典禮現(xiàn)場(chǎng)。資料圖片

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力的同時(shí)，也帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。城中村，這種既非農(nóng)村也非城市的社區(qū)形式，是問(wèn)題的集中反映。在一定程度上，城中村是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村被動(dòng)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。城中村與傳統(tǒng)農(nóng)村的區(qū)別主要在于職業(yè)屬性非農(nóng)化、戶(hù)籍性質(zhì)混雜化和經(jīng)濟(jì)水平復(fù)合化；與城市社區(qū)的區(qū)別則在于城中村失地農(nóng)民職業(yè)性質(zhì)不穩(wěn)定、城中村社區(qū)管理的村落化。

　　城中村改造所涉法律問(wèn)題主要圍繞政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和村民三方主體展開(kāi)。村民的主要利益訴求是：原有的土地、住房能否得到合理補(bǔ)償，失房失地后如何安排就業(yè)、養(yǎng)老等。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的主要利益訴求是：該類(lèi)拆遷涉及利益復(fù)雜、變數(shù)多，過(guò)高的交易成本會(huì)使其在投資改造中的預(yù)期收益難以保障。政府的主要利益訴求是：盡力避免財(cái)政壓力，保證市場(chǎng)、社會(huì)穩(wěn)定。這三類(lèi)相互沖突的利益訴求主要受下列制度化要素的影響：其一，土地資源的非商品性與非市場(chǎng)化征用。我國(guó)憲法第10條所規(guī)定的差別化土地所有權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)的變更形式，導(dǎo)致了城市擴(kuò)容土地所有權(quán)的非市場(chǎng)化征用，使得城中村失地農(nóng)民的合理收益被限制乃至低價(jià)剝奪。其二，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的村集體經(jīng)濟(jì)。城郊農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的突出特征是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，廣大村民雖擁有所有權(quán)，但該收益的具體支配和使用則被壟斷于少數(shù)村干部手中，導(dǎo)致所有權(quán)與使用權(quán)、知情權(quán)脫節(jié)。其三，封閉的村（居）建設(shè)與城鄉(xiāng)分割的管理模式。城市社區(qū)由街道辦事處管理，管理的一切費(fèi)用由政府財(cái)政承擔(dān)，前者具有統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)放式流動(dòng)格局，統(tǒng)一建設(shè)與管理；而村社區(qū)則由村民委員會(huì)管理，管理的一切費(fèi)用由村集體承擔(dān)，以村為單位，視人口、財(cái)力而采取不同程度的封閉建設(shè)，管理上往往各自為政。

　　在上述要素的影響下，城中村改造必然面臨以下法律困境：一方面，城市擴(kuò)張與土地征用使城中村的原住民逐步喪失其最重要的生存資源——土地；另一方面，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)籍身份的改變并沒(méi)有給其帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)保障，而“產(chǎn)權(quán)不清”則使得本屬于村民的集體資產(chǎn)形同虛設(shè)，農(nóng)民融入城市的個(gè)體選擇舉步維艱?；诖耍侵写宓脑∶癫坏貌患裙淌赝恋兀ㄕ兀?，又要求重新分配集體資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)其自力救濟(jì)。“固守土地（宅基地）”阻礙了城市近郊集體土地的集約化經(jīng)營(yíng)，制約了第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“要求重新分配集體資產(chǎn)”則往往以上訪(fǎng)的形式出現(xiàn)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的干群矛盾，增加了城郊地區(qū)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

　　在多元利益博弈下的城中村改造進(jìn)程中，只有各方主體皆于利益協(xié)調(diào)和平衡中讓渡部分利益，方能實(shí)現(xiàn)共贏。為實(shí)現(xiàn)多方利益訴求的平衡，可從以下三個(gè)方面入手：

　　將可持續(xù)發(fā)展作為城中村改造遵循的基本原則。城中村的改造，必須延續(xù)城中村原有的良性社會(huì)功能，并根據(jù)不同的群體需求設(shè)計(jì)不同的城中村改造規(guī)劃方案，在保障城中村失地農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，重視城中村租客群體的需求。要將城中村改造工程和保障住房建設(shè)工程等相結(jié)合，以城中村改造為契機(jī)，努力滿(mǎn)足未列入現(xiàn)行保障計(jì)劃范圍內(nèi)租客群體的住房需求，降低其租房開(kāi)支的增長(zhǎng)幅度。要在政策允許的范圍內(nèi)，在滿(mǎn)足城中村失地農(nóng)民居住的基礎(chǔ)上，盡量保證失地農(nóng)民“食租”收益的最大化和可持續(xù)，為城中村失地農(nóng)民提供穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源。

　　以完善社會(huì)保障制度作為城中村改造的核心要義。要消除各種就業(yè)歧視。城中村失地農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，其關(guān)鍵不僅在于轉(zhuǎn)戶(hù)口，也在于相關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等制度的配套改革，要做到城中村失地農(nóng)民與城市居民一視同仁。政府要拓寬就業(yè)服務(wù)渠道，設(shè)立為城中村失地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層次的城中村失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)占用城中村土地的單位為失地農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位。對(duì)自謀職業(yè)的城中村失地農(nóng)民，應(yīng)參照城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)政策給予稅收等優(yōu)惠，對(duì)吸納城中村失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)給予必要的政策扶持，對(duì)城中村失地農(nóng)民興辦企業(yè)給予必要的政策傾斜?？梢詫⒊侵写迨У剞r(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)折算成股份投入到用地單位，以參與經(jīng)營(yíng)獲取收益的方式維系城中村失地農(nóng)民的永續(xù)權(quán)益。為保障城中村失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，在征收土地的同時(shí)依規(guī)劃預(yù)留部分土地或開(kāi)發(fā)后部分不動(dòng)產(chǎn)給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。

　　以新型土地信托制度作為城中村改造的發(fā)展方向。可推出具有共同基金性質(zhì)的城中村改造土地信托，將村集體土地設(shè)為信托財(cái)產(chǎn)。通過(guò)設(shè)立新型土地信托，將城中村改造帶來(lái)的即時(shí)補(bǔ)償轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期信托收益，為城中村失地農(nóng)民提供相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益保障。首先設(shè)計(jì)土地信托方案。在清理城中村集體所有土地、設(shè)立村土地信托理事會(huì)的基礎(chǔ)上，成立土地信托投資公司作為受托人，接受集體土地作為信托財(cái)產(chǎn)，利用信托公司的融資功能，向市場(chǎng)發(fā)售信托計(jì)劃，籌集資金改造城中村。土地信托投資公司以信托資產(chǎn)相關(guān)收入支付信托計(jì)劃持有者本金及其他合法收益。而后設(shè)計(jì)土地信托融資方案。城中村居民享有信托土地的全部受益權(quán)。在土地信托期間，城中村在其受益權(quán)中設(shè)立部分優(yōu)先受益權(quán)，并委托信托公司以向投資人發(fā)行受益權(quán)證的形式，將該部分優(yōu)先受益權(quán)出售給投資人，投資人優(yōu)先于城中村對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有這部分權(quán)益。在優(yōu)先受益權(quán)人取得全部本金和收益之前，城中村只能收取少部分的固定年金收益。如此，以土地資產(chǎn)的未來(lái)預(yù)期收入作為信用基礎(chǔ)去化解相關(guān)投資風(fēng)險(xiǎn)，而為城中村改造籌得更多優(yōu)質(zhì)資本。

　　（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）