我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，縮小各地財(cái)政能力的差距。我國(guó)采用縱向型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即上級(jí)政府將本級(jí)財(cái)政收入以及富裕地區(qū)上繳的財(cái)政收入無(wú)償撥付給貧困地區(qū)。我國(guó)基本不存在所謂的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即同級(jí)政府之間的財(cái)政資金無(wú)償撥付。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施的縱向轉(zhuǎn)移支付制度存在一些弊?。焊辉５貐^(qū)千方百計(jì)“藏富于民”，把財(cái)政資金挪出預(yù)算，避免上繳中央。貧困地區(qū)則發(fā)動(dòng)廣大干部，到首都或省會(huì)活動(dòng)，形成種種怪象，比如“會(huì)哭的孩子有奶喝”，裝窮才能拿到錢，最好是戴個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的帽子；轉(zhuǎn)移支付資金越多越好，反正是白送的錢，不拿白不拿；跑“部”才能“錢”進(jìn)——中央各部委均有專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。這幾年竟然出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部赴京拉財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥款，可謂一大奇觀。

　　橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則是按照市場(chǎng)原則的有償式互通有無(wú)的支付，有不少優(yōu)點(diǎn)：

　　其一，較強(qiáng)的市場(chǎng)化特征，財(cái)政資金轉(zhuǎn)移建立在自愿基礎(chǔ)之上；橫向轉(zhuǎn)移支付是地區(qū)之間的資金與資源交換，而資金一般來(lái)源于財(cái)力富裕地區(qū)，貧困地區(qū)則輸出農(nóng)產(chǎn)品、原材料和能源。由于橫向轉(zhuǎn)移支付是建立在市場(chǎng)配置基礎(chǔ)上的，所以可以部分糾正以行政配置為手段的縱向轉(zhuǎn)移支付固有的低效，以實(shí)現(xiàn)公共資源的均衡配置。例如有些貧困地區(qū)的地理環(huán)境惡劣，根本不適合居住，這些年一直依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付支撐，當(dāng)?shù)卣疀]有遷移的動(dòng)力。在橫向轉(zhuǎn)移支付體制下，當(dāng)?shù)卣筒辉僖?ldquo;貧”為榮，而將積極爭(zhēng)取有利資源，與富裕地區(qū)互惠互利。

　　其二，明確的利益特征?？梢暂^公平合理地處理地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的外部性問題，以有效實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。打個(gè)比方，皖南地區(qū)是浙江省的主要水源地，如果皖南地區(qū)發(fā)展工業(yè)，對(duì)浙江省而言不亞于一場(chǎng)災(zāi)難。因此，皖南地區(qū)保護(hù)環(huán)境，犧牲了本地的發(fā)展機(jī)會(huì)，換來(lái)了浙江省良好的水質(zhì)和環(huán)境。從這一角度來(lái)看，安徽省和浙江省就可以形成橫向轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，富裕的浙江省為相對(duì)落后的安徽省提供生態(tài)補(bǔ)償。

　　其三，透明的資金流向。由于橫向轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量、來(lái)源、去向以及授受主體關(guān)系都非常清楚明了，自然體現(xiàn)出極高的透明度，財(cái)政資金不再是任人哄搶的“唐僧肉”，不僅有利于提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，而且有助于降低相關(guān)監(jiān)管成本。

　　因此，正如習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所作的說(shuō)明中指出的：“作出‘使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用’的定位，有利于在全黨全社會(huì)樹立關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象。”

　　政府間公共品的配置路徑也應(yīng)當(dāng)考慮市場(chǎng)機(jī)制的作用，需要通過建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，提高政府治理效率，有利于我國(guó)行政管理體制的改革。

　　雖然我國(guó)并不存在規(guī)范意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但在實(shí)踐中卻長(zhǎng)期存在地方之間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，即以行政方式安排所謂“對(duì)口支援政策”。從上世紀(jì)50年代中央提出“支邊”號(hào)召到現(xiàn)在，出臺(tái)過眾多對(duì)口援助模式。其實(shí)質(zhì)都是以上級(jí)政府的行政命令方式實(shí)施的，這是一種典型的“拉郎配”行為，必然會(huì)產(chǎn)生資金使用效率低下、資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。

　　那么，如何構(gòu)建我國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度呢？

　　首先要明確思路，即立足國(guó)情、準(zhǔn)確定位、清晰目標(biāo)。在定位上，橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)作為縱向轉(zhuǎn)移支付的有效補(bǔ)充；在目標(biāo)上，通過資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

　　其次要做好制度設(shè)計(jì)，即實(shí)施“兩條腿”走路的方針。一是通過市場(chǎng)規(guī)則，建立規(guī)范性的“共贏”機(jī)制，鼓勵(lì)并支持地方政府之間的自愿性的財(cái)政性支付；二是通過中央統(tǒng)籌地位，建立“均等化基金”機(jī)制。由于自愿性橫向轉(zhuǎn)移支付往往具有內(nèi)在的利益動(dòng)機(jī)，因此，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面，還需“均等化基金”進(jìn)行彌補(bǔ)。這種基金主要是較富裕地方向該基金貢獻(xiàn)一定比例的財(cái)政收入，較為落后的地方從該基金中獲得撥款，形成“削峰填谷”機(jī)制。只有通過靈活的市場(chǎng)機(jī)制和規(guī)范的行政模式相結(jié)合，才可以合理有效地構(gòu)造符合我國(guó)實(shí)際的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

　　當(dāng)然，欲充分發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的作用，除了制度設(shè)計(jì)外，還需進(jìn)行一系列相關(guān)的配套改革。一是在法律上明確橫向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、方法等內(nèi)容，使橫向轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施有法可依；二是設(shè)立橫向轉(zhuǎn)移支付管理的專門機(jī)構(gòu)，包括資金的管理、撥付以及效果的評(píng)估等職能；三是構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)體系，包括“削”多少、“填”多少；四是配合縱向轉(zhuǎn)移支付資金，各有側(cè)重，統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化。

　?。ㄗ髡撸荷虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授）